II SA/Wr 2816/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz As. WSA Alicja Palus Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005 r. sprawy ze skargi B. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. (nr [...]) I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej 10 zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym wniosku B. K. – K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej nieostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. (Nr [...]) stwierdzającej w całości nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. (Nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali składowej gospodarstwa rolnego, przeznaczonej do składowania, przechowywania płodów rolnych, takich jak: sadzonki drzew i krzewów ozdobnych i owocowych, zgodnie ze specjalistycznym kierunkiem gospodarstwa rolnego w miejscowości S. [...] działka nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję tego organu. Na uzasadnienie SKO wskazało, że B. K.-K. w dniu [...]r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...], stwierdzającą w całości nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej na wstępie. Argumenty zawarte we wniosku stanowią polemikę zarówno ze stanowiskiem Kolegium, przyjętym w niniejszej sprawie, jak i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego traktującym o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane w całości lub w części. Dalsze rozważania nawiązują do doktryny prawa administracyjnego opowiadającego się - jak twierdzi strona - za maksymalnie ścieśniającą interpretacją pojęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Za nietrafne uważa również spostrzeżenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu udzielenie informacji co do możliwości i warunków przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie, a w gestii beneficjenta takiej decyzji jest podjęcie się rzeczywistego wysiłku organizacyjnego i finansowego w zakresie realizacji takiego przedsięwzięcia. Kontynuując, zainteresowana wywodzi, iż roboty budowlane nie są przeprowadzane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz źródłem uprawnienia jest w tym względzie pozwolenie na budowę. Poprzez "przedwczesną" budowę (według Kolegium) eliminowany jest przedmiot postępowania dotyczący pozwolenia na budowę, ale nie przedmiot postępowania co do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w tej sprawie, zdaniem skarżącej, brak jest przesłanek, by przyjmować a priori, że inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Wójta Gminy M. pozostaje w stosunku zbieżności wobec obiektu aktualnie posadowionego na działce. Oceniając stanowisko Kolegium jako tendencyjne - strona wskazuje, że postępowanie i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą odnosić się też do budowy obiektu na działce obok istniejącego naniesienia, czy też w miejscu usuniętego naniesienia, a więc nie muszą dotyczyć obiektu zrealizowanego już w części. Jednocześnie wnioskująca zauważa, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło odpowiednio skutków swojego rozstrzygnięcia z perspektywy możliwej kontynuacji projektu już częściowo zrealizowanego i prowadzonego do tej pory zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji domaga się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. i wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...] Z pismem procesowym w niniejszej sprawie wystąpiła jedna ze stron postępowania, tj. Z. i A. Ł., którzy stwierdzają, iż akceptują decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. i wnoszą o nieuwzględnienie argumentów przedstawionych we wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analizując po raz kolejny całość materiałów sprawy, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. doszedł do przekonania, iż stanowisko Kolegium w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną z dnia [...]r., Nr [...]jest w pełni uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów wniosku oraz w uzupełnieniu stanowiska wyrażonego przez poprzedni skład orzekający, Kolegium wskazuje, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz fakty znane Kolegium z urzędu potwierdzają, iż istotnie zrealizowana w części przez B. K.-K. inwestycja na działce nr [...]w miejscowości S., nie została wzniesiona w ramach samowoli budowlanej określonej w przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), lecz na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...], która następnie została wzruszona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło podstawę do uchylenia przez Starostę L. decyzji o pozwolenie na budowę, w oparciu o którą zrealizowano w znacznej części obiekt budowlany. Uchylenie obu decyzji nie stanowi przeszkody, jak twierdzi strona, w podjęciu czynności umożliwiających jej uzyskanie stosownego pozwolenia na kontynuację tych robót. Jednak postępowanie w tej sprawie należy do kompetencji właściwego organu nadzoru budowlanego, w trybie i na zasadach określonych w przepisach Prawa budowlanego, co potwierdzają orzeczenia NSA (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/99, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. - sygn. akt. OPS 3/97/ONSA 1998 z. l poz. 3) oraz wyrok NSA w Warszawie 28 maja 2001 r. (OSA 2/01). Natomiast uchylenie tej decyzji nie uzasadnia konieczności uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już częściowo zrealizowanej. Odnosząc się do argumentów wniosku, iż inwestycja o której mowa wyżej została zrealizowana zgodnie z prawem, Kolegium wskazuje, iż decyzją z dnia [...]r. Nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło w całości nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali rolniczej i wyjazdu na drogę nr 455/1 oraz dodatkowego przyłącza elektrycznego i kanalizacyjnego do budynku w miejscu S. na działce nr [...]. Decyzję tę Kolegium utrzymało w mocy po rozpatrzeniu wniosku B.K.-K. o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja SKO z dnia [...]r. Nr [...]). Niezależnie od tego Kolegium wiadomym jest z urzędu, iż Starosta L., decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) uchylił własną decyzję z dnia [...]r. (Nr [...]) i odmówił wydania pozwolenia na budowę hali magazynowej o przeznaczeniu rolniczym, wjazdu indywidualnego na drogę oraz przebudowę przyłącza elektrycznego w miejscowości S., dz. nr [...], gm. M. Decyzję tę następnie utrzymał w mocy Wojewoda D.(decyzja z dnia [...]r. Nr [...]). Wprawdzie opisany stan prawny dotyczy odrębnego postępowania, które toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. w trybie art. 156 kpa, to ustalony w tej sprawie stan faktyczny w postaci już częściowo zrealizowanego obiektu hali produkcyjnej na działce nr [...] w miejscowości S. [...], ma bezpośredni związek z toczącym się obecnie przed Kolegium postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym wydania przez Wójta Gminy M. w dniu [...]r. nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji, choć wniosek inwestora został sformułowany w nieco odmienny sposób, bowiem dotyczy budowy hali składowej gospodarstwa rolnego, przeznaczonej do składowania, przechowywania płodów rolnych, takich jak: sadzonki drzew i krzewów ozdobnych i owocowych, zgodnie ze specjalistycznym kierunkiem gospodarstwa rolnego, w miejscowości S. [...] działka [...]. Strona skarżąca w złożonym wniosku wyraziła poważne wątpliwości czy skład orzekający dokonał prawidłowej oceny co do lokalizacji postulowanego zamierzenia w ramach działki [...]. Jak bowiem twierdzi strona, działka nr [...] jest dużą nieruchomością, stąd też nie wiadomo, w której jej części inwestor zamierza zrealizować swój projekt. Sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakreśla jedynie ogólne ramy przedsięwzięcia. Z drugiej strony - przy braku pewnej konsekwencji w formułowaniu argumentów - autorka stwierdza, iż Kolegium nie rozważyło odpowiednio również skutków swego rozstrzygnięcia z perspektywy możliwej kontynuacji projektu częściowo zrealizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. [...]. Tezie tej przeczy załącznik graficzny do złożonego wniosku, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma zostać wydana na obiekt już częściowo zrealizowany. Niezależnie od tego Kolegium również wiadomym jest z urzędu, iż na działce nr [...], wprawdzie o znacznej powierzchni, nie może być usytuowana dodatkowa inwestycja w postaci budowy hali składowej gospodarstwa rolnego, chociażby ze względu na gabaryty obiektu jakie podaje we wniosku zainteresowana. Dodatkowo wspomniana nieruchomość jest już zabudowana innymi obiektami. Stąd też skład orzekający Kolegium nie ma wątpliwości, że strona wystąpiła z wnioskiem o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji już częściowo zrealizowanej. Podzielając pogląd poprzedniego składu orzekającego Kolegium oraz odwołując się do rozważań Kolegium zawartych w części wstępnej uzasadnienia, dotyczących częściowej realizacji przez B. K.-K. inwestycji w postaci budowy obiektu hali produkcyjnej w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdza, że postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej chociażby w części - stałoby się również bezprzedmiotowe. Stąd też uznając, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skład orzekający Kolegium utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła B. K.-K.. W skardze podniosła zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wniosła o uchylenie decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wskazać bowiem wypada, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zwaną dalej "upsa") Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 upsa), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu administracji utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali składowej gospodarstwa rolnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło nieważność decyzji nieostatecznej, w związku ze złożeniem wniosków w tym zakresie przez małżonków Ł.i małżonków .. Należy także podzielić pogląd organów, że ustawodawca nie ogranicza prawnych możliwości stwierdzenia nieważności decyzji do takich, które mają przymiot ostateczności i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym zakresie, zasadniczo, jednolite. Jednakże, zdaniem sądu, Kolegium orzekając w niniejszej sprawie powinno wziąć także pod uwagę okoliczność, że "wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie" (tak NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2000 r., I SA 1851/00, LEX nr 54174). W uzasadnieniu NSA wskazał także, iż jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale z 19 lipca 1991 r. sygn. akt III AZP 4/91 ("Wokanda" 1991, Nr 11) "wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na podstawie art. 61 kpa". Oznacza to, że od decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie zasady dwuinstancyjności, służy stronie odwołanie (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo CH Beck Warszawa 1996, str. 668). Tak więc decyzja Wojewody z [...]r. wydana w wyniku wznowienia postępowania stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji - decyzji Wojewody z [...]r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z [...]r. odmawiającą przyznania G. M. zasiłku stałego - z naruszeniem prawa, ale nieuchylająca tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - ma charakter decyzji wydanej w I-ej instancji. Od decyzji tej zatem przysługiwało G. M. prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. Odwołanie takie, jak wynika z dokumentacji sprawy wniosła G. M. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej za pośrednictwem Wojewody w terminie do tego przewidzianym. Odwołanie to przesłał Wojewoda przy piśmie z [...]r. Ministrowi na podstawie art. 132 kpa, a więc w trybie przewidzianym dla postępowania odwoławczego. Wprawdzie w odwołaniu, o którym mowa, zainteresowana domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez nią decyzji Wojewody z [...]r., ale wskazany przez stronę sposób wzruszenia kwestionowanej decyzji nie zmienia przez to charakteru wniesionego przez nią środka zaskarżenia, skoro ma to miejsce w terminie zakreślonym ustawą do złożenia odwołania - jest nim odwołanie złożone w trybie instancyjnym, a nie wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.V.1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87 (GAP 1989 Nr 18-20, s. 75) wyraził pogląd, który utrwalił się w orzecznictwie sądowym, że wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie". Dodać tu jeszcze można, że mając wątpliwości, jaki charakter rzeczywisty ma żądanie zgłoszone w termie odwołania, organ odwoławczy winien skorzystać z uprawnienia, jakie daje mu przepis art. 64 § 2 kpa i wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie może bowiem zniknąć z pola widzenia organu okoliczność, że postępowanie odwoławcze jest znacznie mniej restrykcyjne i sformalizowane, co powoduje, iż każda nieprawidłowość, dostrzeżona w postępowaniu organu pierwszej instancji, może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Do tego, jak wskazują akta administracyjne, dążą uczestnicy. Natomiast aby stwierdzić nieważność decyzji musi zaistnieć jedna z przesłanek, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, czyli musi to być decyzja, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W konsekwencji, zdaniem sądu, kontrolowane decyzje, zapadłe w toku instancji, są co najmniej przedwczesne i naruszają tym samym przepisy postępowania (art. 64, art. 156 kpa) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, stąd w wyniku złożonej do sądu administracyjnego skargi zostały uchylone. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uzupełnienie postępowania we wskazanym zakresie, w szczególności jednoznaczne zakreślenie podstaw, granic i trybu postępowania. O ile, wobec stanowczego stanowiska strony, w sposób nie budzący wątpliwości dojdzie do przekonania, że zainteresowani pragną wszcząć postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, w dalszej kolejności rozważy czy i jaka podstawa, wymieniona w art. 156 § 1, a opisana wyżej, w toku postępowania w sprawie wystąpiła. Należy tu jeszcze wskazać, że instytucja prawna, wskazana w art. 156 kpa, doczekała się szerokiego orzecznictwa. Między innymi w wyroku z dnia 22 października 1999 r. (I SA 8/98, LEX nr 47276) NSA wyraził pogląd, że "stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 kpa, samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo, ale niezbędne jest wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega". Z kolei w orzeczeniu z 10 listopada 1998 r. (IV SA 912/97, LEX nr 45693) ten sam sąd wskazał, że "przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej". W kolejnych wyrokach, wydanych na tle stosowania przez organy administracji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa" (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887) oraz, że "Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. Chodzi tu więc z reguły o przypadki, gdy decyzja podjęta została wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron" (vide wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r., II SA 1918/98, LEX nr 46256). Reasumując, wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) upsa. Orzeczenie w zakresie możliwości wydania decyzji znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 upsa, zaś orzeczenie o kosztach w art. 200 w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271, ze zm.).