II SA/Wr 282/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290; zwana dalej "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał P. D. - inwestorowi robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego przy al. [...] we W. (dz. nr [...], AM-11, ob. K.), zlokalizowanego od strony nieruchomości przy al. [...] we W. - rozbiórkę powyższego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że powziął informację o budowie garażu na terenie nieruchomości sąsiadującej z działką przy al. [...] we W. przy granicy powyżej wskazanej nieruchomości. W toku kontroli przeprowadzonej dnia 20 października 2015 r. stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy al. [...] istnieje obiekt budowlany blaszany, usytuowany przy ogrodzeniu z nieruchomością przy al. [...] i w odległości ok. 1,4 m od ogrodzenia tej nieruchomości od strony zaplecza z nieruchomością przy ul. [...]. Obiekt posiada szerokość 2,84 m, długość 5,05 m, wysokość 2,25 m w najwyższym punkcie, przekrycie płaskie o niewielkim spadku skierowanym w stronę powyższej nieruchomości od strony ul. [...], jest orynnowany z odprowadzeniem wód opadowych na teren nieruchomości przy al. [...]. Obiekt posadowiony jest na płytkach betonowych chodnikowych, nie połączonych trwale z gruntem. Posadzkę obiektu stanowi utwardzenie z płyt betonowych, na którym znajdują się płytki betonowe - płyty chodnikowe na których posadowiono przedmiotowy obiekt. W przegrodzie równoległej od al. [...] znajduje się brama stalowa o wymiarach 2,45 x 2,05 m. W obiekcie widoczne są składowane materiały gospodarcze, wiadra, rusztowania. P. D. oświadczył, że przedmiotowy obiekt wykonano ok. 2003 r. i że był inwestorem jego budowy. Obiekt pełni funkcję magazynu dla materiałów budowlanych, rusztowań w związku z prowadzoną inwestycją przy al. [...]. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. wezwano inwestora do dostarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, na podstawie której wykonywane są roboty budowlane, dla których przedmiotowy obiekt ma stanowić zaplecze budowy. Inwestor dostarczył decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę elewacji domu mieszkalnego wolnostojącego przy al. [...] we W. (dz. nr [...], AM-11, obręb K.), przeniesioną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Z treści tej decyzji oraz dostarczonej dokumentacji projektowej wynika, że opracowaniem objęta była jedynie działka nr [...], a nie działka sąsiednia nr [...] o numerze adresowym 19a. W następstwie dokonanych ustaleń pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego przy al. [...] we W. (dz. nr [...], AM-11, ob. K.), zlokalizowanego od strony nieruchomości przy al. [...] we W.. Z art. 29 ust. 1 pkt 24 w związku z art. 30 ust. 1 Pr. bud. wynika, że budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu. Jednakże art. 3 pkt 10 Pr. bud. definiuje teren budowy jako przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Teren budowy to zatem przestrzeń stanowiąca część działki lub terenu, co do którego inwestor uzyskał uprawnienie do wykonania robót, w której bezpośrednio prowadzone są roboty budowlane i w której znajduje się zaplecze budowy. Również art. 41 ust. 1, 2 i 3 Pr. bud. wskazuje, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy m.in. poprzez zagospodarowanie terenu budowy. Prace przygotowawcze nie mogą być wykonywane bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia. Zatem lokalizowanie zaplecza budowy poza terenem objętym uzyskanym przez inwestora uprawnieniem co do wykonywanych robót należy uznać za samowolę budowlaną. W ocenie organu, tego obiektu nie można zakwalifikować jako budynku ani obiektu małej architektury, stanowi on zatem budowlę w myśl art. 3 ust. 3 Pr. bud., zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przedmiotowego obiektu nie można również uznać za obiekt tymczasowy z uwagi, że od jego powstania upłynął termin dłuższy niż 120 dni. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] - na podstawie ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania - PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu oraz nałożył na inwestora - obowiązek dostarczenia określonych dokumentów (art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.). Zobowiązany nie przedłożył żadnych dokumentów wymaganych powyższym postanowieniem. W związku z upływem terminu oraz niewykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem i nieskorzystaniem przez inwestora z procedury legalizacyjnej, uznano za zasadne - zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr. bud. - wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. D., po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Pr. bud. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się do odwołania, organ wyjaśnił kwalifikację prawną obiektu budowlanego, wskazując, że w myśl art. 3 pkt 5 Pr. bud. pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego polski ustawodawca nakazuje rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych co do zasady zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym świadczy treść art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie oznacza to jednak, że budowa takich obiektów w ogóle nie pozostaje pod nadzorem organów administracji publicznej, bowiem jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. omawiane działanie inwestycyjne objęte zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Jeżeli jednak obiekt pozostaje w tym samym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to skutkuje to po stronie inwestora powstaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 Pr. bud. Innymi słowy, pozostawanie w tym samym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego przez czas dłuższy niż 120 dni, rodzi m.in. konsekwencje określone w art. 48 Pr. bud., a więc nakaz rozbiórki, jeżeli inwestor nie wykaże ostatecznego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego podnoszonych w odwołaniu, że przedmiotowy obiekt budowlany jest postawiony na potrzeby obsługi budowy, którą rozpoczął zgodnie z prawem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt pozostaje w tym samym miejscu ok. 13 lat i jest zlokalizowany poza terenem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, co powoduję, że nie można go zakwalifikować jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Analiza akt sprawy wskazuje - w ocenie organu odwoławczego - że stan faktyczny stwierdzony w sprawie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ pierwszej instancji. Faktem jest, że inwestor wzniósł obiekt budowlany bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez Pr. bud. w postaci uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 28 Pr. bud., czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 Pr. bud. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie przedłożył dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r., co bezsprzecznie stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. D., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in, że blaszak pełniący funkcję magazynku na materiały budowlane wykorzystywane podczas prac budowlanych, postawiony zgodnie z przepisami na potrzeby obsługi budowy rozpoczętej zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., stoi w tym miejscu ze względu na korzystny dojazd i umiejscowienie na utwardzonym podłożu. Poza tym w przeszłości na końcu drogi wjazdowej stał kiedyś murowany garaż i wtedy nikomu nie przeszkadzał. Zarzuty odnośnie miejsca są bezzasadne, gdyż skarżący jest współwłaścicielem obu działek - kiedyś była to jedna działka, ale ze względów praktycznych musiała zostać podzielona geodezyjnie na dwie odrębne działki, ale użytkowane są tak jak wcześniej przed podziałem i nic się w tym względzie nie zmieniło. Zarzut co do tego, że obiekt stoi dłużej niż 120 dni jest paradoksalny, gdyż nie istnieje budowa, która by trwała krócej niż owe 120 dni i dlatego trzeba by było rozbierać lub przenosić tymczasowe obiekty na potrzebę budowy przed jej zakończeniem. Przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu, na który jest potrzebne pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, więc nie może być również wydana decyzja nakazująca działania legalizacyjne polegające na uzyskaniu pozwolenia na budowę. Po zakończeniu budowy obiekt zostanie zlikwidowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Pr. bud. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Pr. bud.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Pr. bud.). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Pr. bud.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pr. bud.). W niniejszej sprawie postanowienie (Nr [...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud. zostało wydane w dniu [...] r. W orzeczeniu tym organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek doręczenia następujących dokumentów: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu; 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie o dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co istotne, skarżący został pouczony, że w przypadku nieprzedłożenia żądanych dokumentów organ będzie zobowiązany wydać decyzje rozbiórkową. Zobowiązany nie przedłożył żadnych z wymaganych powyższym postanowieniem dokumentów. W związku z upływem terminu do przedłożenia dokumentów oraz niewykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem prawidłowo organy były zobowiązane zastosować art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Pr. bud. i wydać decyzji nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, wykonanego bez pozwolenia na budowę. Tym samym zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skargi - organ drugiej instancji w sposób prawidłowy i dostateczny zebrał oraz ocenił całokształt materiału dowodowego. Sąd nie mógł również uwzględnić argumentacji skarżącego co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, który – zdaniem strony – stanowi blaszak pełniący funkcję magazynku na materiały budowlane wykorzystywane podczas prac budowlanych, postawiony zgodnie z przepisami na potrzeby obsługi budowy rozpoczętej zgodnie z prawem i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Tym twierdzeniom przeczy nie tylko zebrany w sprawie materiał dowodowy, ale i oświadczenia skarżącego. W toku kontroli przeprowadzonej dnia 20 października 2015 r. stwierdzono, że w obiekcie widoczne są składowane materiały gospodarcze, wiadra, rusztowania, zaś skarżący oświadczył, że przedmiotowy obiekt wykonał ok. 2003 r. Obiekt pełni funkcję magazynu dla materiałów budowlanych, rusztowań w związku z prowadzoną inwestycją przy al. [...]. Istotne jest przy tym, że w wykonaniu postanowienia z dnia [...] r. inwestor dostarczył decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę elewacji domu mieszkalnego wolnostojącego przy al. [...] we W. (dz. nr [...], AM-11, obręb K.), przeniesioną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Z decyzji tej wynika, że opracowaniem objęta była jedynie działka nr [...], a nie działka sąsiednia nr [...] o numerze adresowym 19a. W związku z powyższym słusznym jest stwierdzenie organu drugiej instancji, że sporny obiekt pozostaje w tym samym miejscu ok. 13 lat i jest zlokalizowany poza terenem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, co powoduję, że nie można go zakwalifikować jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 5 Pr. bud. przez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych co do zasady zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2017 r. - art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców; Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli jednak obiekt pozostaje w tym samym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to skutkuje to po stronie inwestora powstaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 Pr. bud. Ponieważ sporny obiekt pozostaje w tym samym miejscu 13 lat, twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu, na który jest potrzebne pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie nie mogło zostać uwzględnione. Z tych powodów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.