II SA/Wr 2835/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. G. i E. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących W. G. i E. G. solidarnie kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał wstrzymać E. G. prowadzenie wszelkich robót budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w obiekcie w W. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że E. G. w istniejącej wiacie zamontował sześć zbiorników stalowych o pojemności 50 m3 oraz obudował konstrukcję wiaty blachą trapezową, tworząc ściany zewnętrzne. Podał, iż zbiorniki zamontowano na wymurowanych podporach i podłączono instalację rozdzielczą z rur. Po wykonaniu tych robót, zdaniem organu, obiekt wiaty nabrał cech bazy paliw. Ponadto organ stwierdził, powołując się na protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 30-04-1997 r., że roboty budowlane wykonane zostały po 30 kwietnia 1997 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie, zażalenie wniosła pełnomocnik E. G., żądając jego uchylenia i wydania stosownej decyzji na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2 Prawa budowlanego nakazującej właścicielowi obiektu przedłożenia dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojego stanowiska, wskazała, że zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia wszelkich robot budowlanych wydane zostało po ustaleniu, iż roboty budowlane polegające na montażu sześciu zbiorników stalowych o pojemności 50 m3 oraz obudowaniu konstrukcji wiaty blachą trapezową zostały już wykonane, jak podaje organ za wskazanym protokołem po 30 kwietnia 1997 r. Ponadto skarżący zarzuca, iż powyższe ustalenia są bezpodstawne i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Wskazał, że już od lutego 1995 r. użytkował cały obiekt, stanowiący stację paliw na podstawie umowy najmu zawartej z A Spółka z o.o. w W., które wynajmowało tą nieruchomość od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w O. Stwierdził, że podczas podnajmowania przedmiotowej nieruchomości, w połowie 1995 r. zamontował pod wiatą sześć zbiorników o pojemności 50 m3, zabudowując je ściankami z cegły a wiatę obudował blachą. Ponadto dodał, że roboty budowlane związane z podłączeniem zbiorników i zabudową wiaty wykonane zostały przed 30 kwietnia 1997 r. tj. przed sporządzeniem protokołu zdawczo – odbiorczego, który był niezbędny, celem sporządzenia aktu notarialnego w dniu 27 maja 1997 r. przenoszącego własność nieruchomości na rzecz E. G. Z uwagi na okoliczność, iż kupno zbiorników i ich montaż nastąpił ze środków własnych skarżącego nie ujęto ich w protokole, gdyż składniki majątkowe w nim wymienione brane były do ogólnej wartości nabywanej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż E. G. od 1995 roku wynajmował od A Spółka z o.o. w W. stację paliw z wyposażeniem, znajdującą się w W. Dnia 27 maja 1997 r. W. i E. G. nabyli od Agencji Własności Rolnej - Skarbu Państwa Oddział Terenowy w O. działkę nr a, karta mapy [...], stanowiąca teren zabudowany o powierzchni czterdzieści cztery ary i pięćdziesiąt pięć metrów kwadratowych (0,4455 ha). Na działce będącej przedmiotem umowy znajdowały się następujące budowle: stacja paliw z dwoma zbiornikami o pojemności 20000 I każdy,(na olej napędowy i etylinę) oraz dwoma dystrybutorami, magazyn paliw i smarów, budynek portierni i wiata na słupach stalowych. Organ podkreślił, że E. G. przebudował wiatę (jeden z obiektów, które wynajmował, a następnie nabył) na budynek stacji paliw w ten sposób, że w istniejącej wiacie zamontował sześć zbiorników stalowych o pojemności 50 m3 oraz obudował konstrukcję wiaty blachą trapezową. Na wykonane roboty budowlane nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalono, że w/w roboty budowlane wykonane zostały po dniu 30 kwietnia 1997 r. Zgodnie z protokołem zdawczo - odbiorczym w dniu 30 kwietnia 1997 r. przekazania dokonano na podstawie inwentaryzacji zdawczo - odbiorczej, ujmując na arkuszach spisowych od nr l do nr 10 poszczególne składniki majątkowe z opisem. I tak zgodnie z arkuszem spisu z natury, strona nr 6 pod poz. 5, spisano wiatę nr inwentarzowy 82/180, stropy żelbetowe prefabrykowane, konstrukcja stalowa pokryta eternitem falistym-lokalne spękania eternitu. Stan techniczny dostateczny. Natomiast na arkuszu spisu z natury, strona nr 8 pod pozycjami 12 i 13 spisane zostały zbiorniki na paliwo o nr inwentarzowych 153/221 i 154/221, każdy z blachy stalowej – cylindryczny o pojemności 20 m3. Stąd, w świetle powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego wydał zaskarżone postanowienie. Jednakże organ odwoławczy zaakcentował, iż organ pierwszej instancji stwierdził dokonaną przebudowę, wiaty, polegającą na zamontowaniu sześciu zbiorników pod istniejącą wiatą i obudowie tej wiaty blachą trapezową. W postępowaniu nie stwierdzono natomiast, by E. G. prowadził jakiekolwiek roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie – wiacie, co pozwalałoby na ich wstrzymanie, w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt. l Prawa budowlanego. Stąd organ uznał, że brak było podstaw do wstrzymania zaskarżonym postanowieniem "prowadzenie wszelkich robót budowlanych". Organ wskazał, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, wówczas organ nadzoru budowlanego (po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego) wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. l w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - bez uprzedniego wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. Jeżeli dalsze postępowanie wyjaśniające wykaże, że niemożliwe jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust l pkt l Prawa budowlanego). Jeżeli natomiast organ widzi możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas w decyzji określa czynności, które doprowadzą do takiego stanu, a także termin, w którym powinny być one wykonane (art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego). Nie wykonanie tych obowiązków w terminie określonym w decyzji skutkuje obligatoryjnym wydaniem decyzji o zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu lub jego części (art. 51 ust.2 Prawa budowlanego). Natomiast w razie ich wykonania organ, w drodze decyzji, zezwala na kontynuację robót lub (odpowiednio stosując art. 51 ust. la w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) udziela pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto dodał, że dla organów administracji wiarygodnym dokumentem jest akt notarialny, a z treści § l tego aktu wynika, że skarżący kupili nieruchomość, na której była stacja paliw z dwoma zbiornikami oraz dwoma dystrybutorami, magazyn, budynek portierni i przedmiotowa wiata na słupach stalowych. Organ uznał, że rachunek za czyszczenie zbiorników nie jest dowodem potwierdzającym, że w czasie jego wystawienia, w wiacie zbiorniki były już zabudowane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący W. i E. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszej instancji, zarzucając, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 12 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłuża postępowanie, zamiast dążyć do wnikliwego, szybkiego zgodnego z art. 75 § l, art. 77 § l i dalszymi kpa załatwienia sprawy. Nie podzielili stanowiska organu, że jedynym wiarygodnym dowodem na fakt, w którym roku wykonane zostały roboty budowlane polegające na montażu 6 sztuk zbiorników stalowych o pój. 50 m3 oraz obudowie konstrukcji wiaty blachą trapezową, jest akt notarialny. Wskazali, że na potwierdzenie faktu, iż pod zabudowaną wiatą zamontowano w 1995 r. zbiorniki o pój. 50 m3 oraz wykonano inne roboty budowlane, takie jak montaż odmierzacza paliw, syfonów, zaworów ssących, otworów zasilających, podłączeń zbiorników do dystrybutorów itp. przedłożyli rachunek z dnia 22.05.1996 r. nr [...]. Z przedmiotowego rachunku wynika również, że w maju 1996 r. zamontowane były pod wiatą zbiorniki o pój. 50 m3, gdyż jeden z tych zbiorników był czyszczony, a zatem trudno odmówić tym faktom mocy dowodowej. Dodali, że celem postępowania administracyjnego, podobnie jak postępowania cywilnego, jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej. Rozstrzygnięcie takie możliwe jest tylko wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej art. 7 podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem formalnym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Stwierdzili, że jeżeli organ zamierza nałożyć na stronę obowiązek rozbiórki wybudowanego obiektu twierdząc, że w/w roboty budowlane zostały wykonane po 1997 r., czyli po zawarciu aktu notarialnego, a to jedynie, dlatego, że w akcie notarialnym zbiorniki te nie są wymienione i jako jedyny dowód na tą okoliczność powołuje akt notarialny, przy pominięciu pozostałych wiarygodnych dowodów, o których mowa wyżej, narusza podstawową zasadą wynikającą z przepisów kpa jak zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej - art. 7 a w konsekwencji art. 75 § l i art. 77 § l, z których bezspornie wynika, iż akt notarialny, stanowić może jeden z dowodów w postępowaniu w tej sprawie i to o takiej samej mocy dowodowej, jak pozostałe dowody. Pominięcie okoliczności podnoszonych, iż zakupu dokonano ze środków własnych skarżących, uznali za brak ustosunkowania się do nich, co czyni obrazę art. 7, 75, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jego wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania postanowienia. W rozpatrywanej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, przez organ nadzoru budowlanego, w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy, organ nakazał skarżącemu wstrzymanie prowadzenie wszelkich robót budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w obiekcie w W. nr [...]. Jednym z zarzutów zażalenia na powyższy nakaz, była okoliczności, iż roboty budowlane wskazane powyższym postanowieniem, a polegające na zamontowaniu przez skarżącego, w istniejącej wiacie sześciu zbiorników stalowych o pojemności 50 m3 oraz obudowy konstrukcji wiaty blachą trapezową zostały wykonane. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w dacie orzekania stanowił, cyt. "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia." Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na powyższy nakaz, postanowił w trybie art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu Sąd zauważa, że w postępowaniu zażaleniowym, na zasadzie art. 144 kpa, mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 138 kpa. Zwrócić należy również uwagę, że postanowienie /decyzja/ kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca - art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa. (vide wyrok NSA w Warszawie, IV SA 1496/02, 2003.11.25, M.Prawn. 2004/2/60). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię, będącą przedmiotem postępowania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.(vide wyrok NSA w Warszawie, z dnia 26 marca 1998., II SA 137/98 – LEX nr 41754). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu postanowienia jest, zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Jako podstawę uchylenia postanowienia organu I instancji, w sprawie nakazu wstrzymania wszelkich robót budowlanych, organ odwoławczy podał, za ustaleniami stanu faktycznego przez pierwszą instancję, brak prowadzenia jakichkolwiek robót w przedmiotowej wiacie przez E. G., co pozwalałoby na ich wstrzymanie. Organ odwoławczy stwierdził, cyt. "Zatem w świetle przepisów art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego brak było podstaw do wstrzymania robót budowlanych". Dlatego też, w przedmiotowej sprawie Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1905/96 – LEX nr 43750, iż zakończenie robót budowlanych czyni bezprzedmiotowym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy, rozpoznał i rozstrzygnął kwestię będącą przedmiotem postępowania tj. "wstrzymania robót budowlanych", a tym samym uznał w "tej sprawie" postępowanie wyjaśniające za wystarczające. W konsekwencji organ odwoławczy nie posiadał wątpliwości, co do błędnego prowadzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót, przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, natomiast argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniały uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem wydane zostało z obrazą przepisu art. 138 § 2 kpa. Jak wskazano wyżej, zakończenie robót budowlanych czyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie wstrzymania robót. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub, gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w części. Wskazania organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu, co do ponownego rozpatrzenia nie dotyczą tej samej sprawy – wstrzymania robot – lecz innej, a mianowicie dotyczącej zrealizowanego obiektu, poprzez wykonanie opisanych wyżej robót, a zatem nie uregulowanej art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Wada postanowienia organu drugiej instancji winna być usunięta w trybie art. 138 w związku z art. 144 kpa, a wskazania, co do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z podanych wyżej okoliczności. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.