II SA/Wr 2844/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę pomieszczenia byłej pralni na garaż samochodu osobowego w budynku mieszkalnym położonym przy ul. J. [...] we W. oddala skargę. Decyzją nr [...]z dnia [...]Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz A. O. pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę pomieszczenia byłej pralni na garaż samochodu osobowego w budynku mieszkalnym przy ul. J. [...] we W. W uzasadnieniu podkreślono, że inwestor dołączył do wniosku wszelkie wymagane dokumenty, w tym zezwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz dotyczące prawa dysponowania nieruchomością, jak zgoda Gminy W. będącej współwłaścicielem nieruchomości, uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgodny na zmianę przeznaczenia pralni na garaż i sprzedaż tego lokalu na rzecz inwestora i umowa sprzedaży lokalu przez wspólnotę mieszkaniową na rzecz inwestora. Nie było przeszkodą dla wydania decyzji wniesienie przez K. T. pozwu na uchylenie uchwały wspólnoty w sprawie przeznaczenia byłej pralni do adaptacji na garaż dla inwestora, bowiem sąd nie wydał zarządzenia tymczasowego wstrzymującego wykonanie zaskarżonej uchwały. Według projektu budowlanego inwestycja nie stwarza żadnego zagrożenia dla mieszkańców budynku i spełnia wymagania w zakresie izolacji akustycznej i szczelności przegród przed przenikaniem spalin do sąsiednich pomieszczeń mieszkalnych. Z uwagi na bezpieczeństwo mieszkańców nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanej przebudowy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podtrzymał dotychczas zgłoszone zastrzeżenia, wskazując na uciążliwości i niebezpieczeństwa związane z usytuowaniem garażu w pobliżu jego mieszkania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący bez wątpienia był stroną w nin. postępowaniu, jako właściciel lokalu sąsiadującego z lokalem mającym ulec przebudowie i zgłaszający potrzebę ochrony jego interesu zgodnie z art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Kolejno uzasadnienia zawiera ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami § 102, § 280 i § 279 ust. 1 warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.1 40) oraz wskazanie, że nie wymagał on uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Inwestycja nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Zapewniona jest należyta izolacja akustyczna. Inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniesienie pozwu nie wywołało wstrzymania wykonania uchwały wspólnoty mieszkaniowej. W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał na naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane i wniósł o uchylenie tej decyzji. Twierdził, że przed wydaniem decyzji należało przeprowadzić dowód z opinii rzeczoznawców z zakresu przepisów przeciwpożarowych i ochrony środowiska dla ustalenia uciążliwości garażu dla mieszkania skarżącego i powstania zagrożenia przeciwpożarowego oraz emisji pyłów i ostrych zapachów. Podtrzymał zarzut przedwczesności decyzji z uwagi na zaskarżenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej do sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Inwestor jako uczestnik postępowania w piśmie procesowym wyjaśnił, że pralnia stanowiła pomieszczenie wspólne, od 1981r. trwale odgrodzone od mieszkania skarżącego. Otynkowana ściana w garażu oddzielająca garaż od spiżarki w mieszkaniu skarżącego, jest szczelna. Korzysta z garażu w sposób uciążliwy dla skarżącego. Skarżący jeszcze w 2003r. cofnął pozew o uchylenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W państwie prawnym administracja publiczna działa na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zobowiązana jest do kontroli i samokontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.). W postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji to prawo materialne wyznacza przesłanki prawne oraz zespół faktów tworzących abstrakcyjną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a niekiedy także ustala określone sposoby udokumentowania okoliczności faktycznych uznanych przez przepisy prawne za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się decyzje związane oraz wydawane według uznania organu administracyjnego. Uznanie administracyjne występuje wówczas, gdy zgodnie z prawem organ "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a jednocześnie nie ustanawia nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi typową decyzję związaną, gdyż ustawa nie pozostawia organowi żadnej swobody odnośnie sposobu rozstrzygnięcia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych ustawą przesłanek jej wydania. Jak stanowił art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Jak trafnie podkreślił skarżący ustawa Prawo budowlane poprzez treść art. 5 ustanawia ochronę praw osób trzecich, którym z uwagi na ich interes prawny przysługuje pozycja strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zakres tej ochrony jest ustanowiony w ustawie, która nie tylko ją wprowadza, ale także przez to zakreśla ramy czy granice możności korzystania z tej ochrony. Przepis art. 5 cyt. ustawy nakazuje zapewnienie zgodności projektowanego, budowanego i użytkowanego obiektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający, spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem, a ponadto ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmującą w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas lub wibracje oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza. W toku postępowania podlega badaniu nie dopuszczalność czy celowość zabudowy, lecz jedynie ewentualność naruszenia prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a także ustaw szczególnych niekiedy wchodzących tutaj w rachubę. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy, pozwolenie na budowę mogło być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Należy podkreślić, że wymagane są tylko te opinie organów specjalistycznych, o których mowa w prawie budowlanym i przepisach szczególnych, zatem wykluczone byłoby wymaganie dostarczenia przez inwestora opinii pochodzących od podmiotu innego, wskazanego przez organ lub stronę postępowania. Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego można wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane było w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Według art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), do czasu wydania rozporządzenia określającego rodzaje takich przedsięwzięć, zachowały moc przepisy określające rodzaje inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska, wydane na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, przepisy te zawarte były w rozporządzeniu z dnia 14 lipca 1998r. (Dz. U. Nr 93, poz. 589), jak też z przepisów tych nie wynikał obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na przebudowie byłej pralni na garaż. W nin. sprawie nie wystąpiły ponadto skonkretyzowane okoliczności uzasadniające zobowiązanie inwestora do przedstawienia takiej oceny poza ustawowym obowiązkiem. Skarżący zgłosił bowiem jedynie ogólnikowe, niczym nie poparte i mające charakter typowy zastrzeżenia, jakie mógł zgłosić każdy sąsiad garażu użytkowanego do przechowania samochodu osobowego. Uciążliwości takie, mieszczące się w określonych normach i dlatego nie nadmierne, nie mogły stanowić okoliczności istotnych w sprawie pozwolenia na przebudowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 2 prawa budowlanego właściwy organ mógł badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami i normami jedynie w zakresie określonym w art. 5. Z treści cyt. art. 35 wynika, że ustawodawca nie wymaga obowiązkowego sprawdzenia pod względem merytorycznym rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego. Odpowiedzialny jest za nie autor projektu i osoba sprawdzająca projekt (art. 20 i art. 93 pkt 1 cyt. ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle omawianych przepisów podkreśla się, że o ile inwestor spełni wszystkie wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 2 sprawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymaga szczególnego podkreślenia, że w nin. sprawie organy stwierdziły prawidłowo spełnienie tych wymogów oraz dokonały szczegółowej konfrontacji rozwiązań projektowych z wymaganiami rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140) w zakresie § 102, § 106, § 107, § 274, § 279, § 281 a ponadto trafnie ustaliły brak wymogu uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (w szczególności § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1999r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, Dz. U. Nr 22, poz. 206). Wymaga zaznaczenia, że w nin. sprawie nie nastąpiło chociażby dozwolone odstępstwo od wskazanych warunków technicznych (§ 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r.). Wytoczenie powództwa przez skarżącego o uchylenie uchwały wspólnoty nie mogło stanowić przeszkody procesowej dla wydania pozwolenia na budowę nie tylko ze względu na treść art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903), ale także z uwagi na treść tej uchwały oraz uzyskanie już przez inwestora prawa własności pomieszczenia byłej pralni, czego proces sądowy nie dotyczył. Należy powtórzyć, że zgłaszane organom ogólnikowe obawy skarżącego odnośnie twierdzonej subiektywnie i gołosłownie ewentualnej uciążliwości użytkowania garażu przez inwestora, nie mogły stanowić podstawy do przeprowadzenia z urzędu dowodu na okoliczność tej uciążliwości. Powołane w skardze i piśmie procesowym dowody były nie tylko spóźnione, ale ponadto niedopuszczalne w postępowaniu sądowym. Jak już podkreślono, prawo budowlane określa w sposób ścisły zakres okoliczności podlegających badaniu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i obciąża inwestora obowiązkiem dostarczenia na własny koszt wszelkich wymaganych dowodów w postaci określonych dokumentów. W postępowaniu tym nie ma miejsca na wymaganie oparte na zasadach ogólnych (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), aby wykraczając poza te podstawowe ramy postępowania dowodowego, organ prowadził z urzędu dowody, związane z ogólnikowo sformułowanymi obawami osób trzecich, czy raczej prostymi ich sprzeciwami wobec udzielenia pozwolenia na budowę. W nin. sprawie to raczej organ mógł przyjąć bez dodatkowego dowodu (art. 77 § 4 kpa), że garaż spełniający wszelkie wymagania techniczne nie będzie źródłem niekorzystnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. Oczywiście cały czas jest mowa o garażu prawidłowo wybudowanym i użytkowanym, bowiem zastrzeżenia skarżącego związane ewentualnym wybudowaniem garażu i niewłaściwym jego użytkowaniem w ogóle nie mogły mieć tutaj znaczenia. W nin. sprawie to od skarżącego należało oczekiwać zgłoszenia dalszych skonkretyzowanych okoliczności i wniosków dowodowych w toku postępowania administracyjnego, a wówczas w świetle art. 75 i art. 78 kpa organ powinien wnioski te rozważyć i należycie uzasadnić odmowę ich uwzględnienia. Okoliczności takich lub dowodów skarżący nie zgłosił i nie mógł obecnie zarzucić w sposób skuteczny, że organy nie przeprowadziły dowodu z opinii rzeczoznawców z zakresu przepisów przeciwpożarowych oraz ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.l08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.