II SA/Wr 2845/01

Sygnatura akt II SA/Wr 2845/2001 WYROK WIMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SNSA Andrzej Jurkiewicz NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Anna Siedlecka Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 10 zł kosztów postępowania sądowego; orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt II SA/Wr 2845/2001 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (nr [...]) nakładającej na współwłaścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. G. [...] w K. Z. obowiązek doprowadzenia przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności w terminie do dnia 30 w września 2001 r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji nałożonych na stronę obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2001 r.; w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w związku z wnioskiem H. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...]. W celu zebrania niezbędnych informacji w dniu 2 lutego 2001 r. dokonano oględzin w tym budynku. W trakcie oględzin nie ustalono w sposób bezsprzeczny istniejących zagrożeń. Ze względu na możliwość istnienia zagrożenia, którego nie można stwierdzić wyłącznie na podstawie oględzin, w dniu [...] wydano postanowienie nr [...], którym nakazano przeprowadzenie kontroli wszystkich przewodów kominowych w zakresie ich stanu technicznego i sposobu użytkowania. Zobowiązani zrealizowali nakaz wynikający z postanowienia i przedłożyli opinie kominiarskie sporządzone przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Na podstawie opinii kominiarskiej ustalono, iż przewody kominowe w budynku nie odpowiadają obowiązującym przepisom i stwarzają realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. W dniu 20 lipca 2001 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], którą nakazano W. M., M. i H. Z. oraz E. i K. I.: doprowadzić użytkowane przewody kominowe - poprzez dokonanie odpowiednich zmian - do stanu zalecanego przez mistrza kominiarskiego, zgodnie z protokołem z dnia 30 czerwca 2001 r., po wykonaniu obowiązku wydaną w tej kwestii opinię, sporządzoną przez uprawnionego kominiarza, przesłać na. adres inspektoratu. Ponadto zakreślono termin realizacji tych czynności do dnia 30 września 2001 r. Decyzja nr [...] z dnia [...] została oprotestowana przez jedną ze stron postępowania W. M., która w ustawowo zakreślonym terminie złożyła odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu wnikliwiej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak również po zbadaniu argumentacji zamieszczonej w odwołaniu zważył co następuje. Postępowanie organu pierwszej instancji wykazało, iż przewody kominowe w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...] w K. Z. funkcjonują nieprawidłowo. Taki stan rzeczy potwierdza opinia mistrza kominiarskiego. Zgodnie z brzmieniem art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mie- 2 Sygnatura akt II SA/Wr 2845/2001 nia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy uznał, iż w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w przewodzie kominowym nakaz zawarty w decyzji posiada pełne uzasadnienie prawne i faktyczne. Okoliczności przedstawione w odwołaniu nie mogą wpłynąć na kształt zapadłego rozstrzygnięcia. Odwołująca się twierdzi, że zgodnie z opinią kominiarską z dnia 21 sierpnia 1990 r. nie ma żadnych zastrzeżeń do sposobu przyłączenia kotła co. Twierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Przemawiają za tym następujące okoliczności. Po pierwsze, opinia kominiarska z dnia 30 czerwca 2001 r. w sposób jednoznaczny wskazuje na wadliwość przedmiotowego podłączenia pieca i dowód ten stanowi dostateczną podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie usterek. Po wtóre, w przywoływanej przez stronę opinii odnotowano konieczność wykonania instalacji wentylacyjnej. Czas wykonania tejże opinii, tj. ponad dziesięć lat temu, nie może stanowić wystarczającego dowodu na prawidłowość funkcjonowania urządzenia. Nie stwierdzono możliwości wyeliminowania zapadłego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Mając na uwadze konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości orzeczono jak w sentencji. Ze względu na upływ terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji wyznaczono nowy termin realizacji obowiązków do dnia 30 listopada 2001 r. Na ostateczną w toku instancji administracyjnej decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła W. M. W skardze wskazała, że jej zdaniem, w momencie gdy nabywała obecnie zajmowany lokal przewody były w takim samym stanie, jak w dacie ekspertyzy mistrza kominiarskiego, zatem nie rozumie z jakiej przyczyny ta okoliczność obecnie mogłaby ulec zmianie. Zarzuca, że obecne postępowanie jest wynikiem wykonania przez mistrza kominiarskiego, który sporządził ekspertyzę, kominka u jednego z mieszkańców budynku, co spowodowało konieczność zmiany użytkowanych dotychczas bez zastrzeżeń przewodów kominowych. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego, z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. 3 Sygnatura akt II SA/Wr 2845/2001 Materianlo-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr, poz. 207 poz. 2016), który na dzień wydawania decyzji ostatecznej brzmiał "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z ustawy wynika, że organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości w korzystaniu z obiektu budowlanego (tu domu mieszkalnego), o ile taką okoliczność stwierdzi. Oczywistym zatem jest, że warunkiem jedynym i wystarczającym do wydania w trybie przywołanego przepisu decyzji administracyjnej jest stwierdzenie zaistnienia uchybień w korzystaniu z nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy narażone jest życie lub zdrowie lokatorów, co jak przyjmuje organ, występuje w zaistniałym stanie faktycznym. W tym miejscu można przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r. (IV SA 1420/96, LEX nr 43224), w którym wyrażono pogląd, który sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że "konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą", wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Wskazać jednakże należy, że jak wyjaśnił w kolejnym swym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), "organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa". Z poczynionych uwag wynika, że w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien wskazać w jaki sposób ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a w konsekwencji nałożyć ściśle określony w decyzji obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.; Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wskazanym wymogom, zatem musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W osnowie decyzji organ jako zobowiązanych wskazał W. M., M. i H. Z. oraz E. i K. I., przy czym tym zobowiązanym nakazał "doprowadzić użytkowane przewody kominowe -poprzez dokonanie odpowiednich zmian - do stanu zalecanego przez mistrza kominiarskiego, zgodnie z protokołem z dnia 30 czerwca 2001 r." 4 Sygnatura akt II SA/Wr 2845/2001 W tym miejscu należy wskazać, że w dołączonych do odpowiedzi na skargę aktach administracyjnych znajdują się trzy protokoły kontroli przewodów kominowych, sporządzone w tej dacie przez mistrza kominiarskiego B. R. o numerach [...], [...], [...]. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy jej podstawę stanowią wszystkie wskazane protokoły, bowiem w uzasadnieniu nie mówi się o protokołach, a o protokole. Nadto z treści decyzji nie wynika także czy w sprawie mamy do czynienia z okolicznością opisaną w art. 66 ust. 3, czyli czy obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, ani w konsekwencji na czym te uchybienia miałyby polegać. Jak wynika z treści przepisu, zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego, jak i z zaprezentowanych orzeczeń, w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 66 ust. 3 organ nadzoru budowlanego powinien wykazać z jednej strony na czym owo zagrożenie polega, a z drugiej sformułować nałożony obowiązek w taki sposób, aby nie podlegał on interpretacji, był jednoznaczny i czytelny. Decyzja wydana w trybie wskazanego wcześniej przepisu jest decyzją nakładającą na stronę (strony) postępowania obowiązek, a skoro tak, to nie wywiązanie się z nałożonego w toku postępowania administracyjnego obowiązku obliguje organ do skierowania decyzji na drogę egzekucji administracyjnej. W konsekwencji szczególnie taka decyzja musi nadawać się do wykonania przez organ egzekucyjny. Opisana wyżej osnowa orzeczenia może budzić co najmniej poważne wątpliwości, jeśli nie okazać się niemożliwa do realizacji w drodze przymusu. ' W wyroku z dnia 15 października 1999 r. (IV SA 1654/97, LEX nr 47915) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło55. Nadto, w innym wyroku z dnia 2 września 1999 r. (IV SA 1418/97, LEX nr 47875) ten sam Sąd wskazał, że "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie czy w sprawie zaistniały materialno-prawne przesłanki z art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego (w szczególności w zakresie narażenia zdrowia i życia ludzi) i jeśli organ dojdzie do przekonania, że tak, i wskaże na czym one polegają, rozważy następnie jakie (konkretnie) kroki należy podjąć, aby wyeliminować istniejące zagrożenie, przy czym w decyzji wskaże w sposób nie budzący wątpliwości jakie czynności strony postępowania obowiązane są podjąć. Wydaje się także, iż nakazanie konkretnych czynności powinno być jak najmniej dotkliwe dla stron postępowania. Reasumując, skoro zakwestionowana decyzja narusza prawo materialne, a to art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5 Sygnatura akt II SA/Wr 2845/2001 Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie w zakresie niepodlegania zaskarżonej decyzji wykonaniu w art. 152 ustawy. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie. 6