II SA/Wr 285/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. W., M. W., J. W.i M. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 grudnia 2004 r. I. uznaje za bezskuteczną czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 grudnia 2004 r., określoną jako "zaświadczenie" i opatrzoną numerem [...]; II. uchyla zaskarżone postanowienie; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; IV. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących w kwocie 100 (sto) zł. Decyzją z dnia 1 września 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nakazał B. i J. Z. oraz E. Z. – współwłaścicielom działki nr 26/1 AM1 w N. D. w gminie T. i obiektów budowlanych położonych na tej działce – wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami znajdującego się za budynkiem mieszkalnym, w terminie 60 dni od otrzymania decyzji. Decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższą decyzję organu I instancji części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin "na 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji", a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W dniu 1 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., powołując się na art. 217 § 2 kpa, sporządził pismo określone jako "zaświadczenie", opatrzone numerem [...]. Podejmując tę czynność w piśmie z dnia 1 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaświadczył, że współwłaściciele działki nr 26/1 AM1 w N. D. w gminie T. – E. Z. oraz B. i J. Z. – wykonali obowiązki nakazane decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 września 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., która wyznaczyła nowy termin wykonania obowiązków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż zobowiązani przedłożyli w dniu 2 kwietnia 2004 r. inwentaryzację budowlaną praz ocenę techniczną, z której wynika, że roboty budowlane wykonane przy budowie przedmiotowego obiektu zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Aktualny stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. W powyższych opracowaniach nie znalazły się zalecenia wykonania robót lub usunięcia nieprawidłowości. Powiatowy Inspektor stwierdził, iż w wyniku zrealizowania przez inwestora nakazanych obowiązków oraz po przeanalizowaniu treści dostarczonego opracowania należy uznać, że wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe organ podkreślił, iż w takim stanie rzeczy decyzja nr [...] z dnia 1 września 2003 r. była decyzją załatwiającą sprawę, a wykonanie przez inwestora obowiązków na nich nałożonych powoduje, że postępowanie w powyższej sprawie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. zostało zakończone. Powyższe pismo wraz z załącznikiem nr 1, to jest opracowaniem zawierającym inwentaryzację budowlaną i ocenę techniczną, doręczono E. Z. oraz B. i J. Z., a ponadto – bez załącznika – D. W., M. W., M. W., J. W., Staroście T. i Burmistrzowi T. Na wyżej opisane "zaświadczenie" D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli zażalenie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiwszy dotychczasowy przebieg sprawy podniósł, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające m.in. na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Wskazał przy tym, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz z przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Odwołanie bądź zażalenie przysługuje od decyzji lub postanowienia. Odwołanie (zażalenie) jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracyjnego nie jest decyzją bądź postanowieniem administracyjnym, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Wojewódzki Inspektor stwierdził, iż w badanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, w którym strona wnosi zażalenie na czynność materialno-techniczną, jaką jest wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaświadczenia z dnia 1 grudnia 2004 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa. Zaświadczenie bowiem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego "jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ administracyjny, na żądanie zainteresowanej strony" – nie jest więc decyzją administracyjną. Zgodnie z utrwaloną praktyką administracyjną, jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie lub zażalenie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania, a w badanym przypadku zażalenia (art. 134 kpa). D. W., M. W., J. W. i M. W. złożyli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o "jego zmianę i wydanie stosownej decyzji", z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego, bo mają w tym interes prawny i "tego wymaga dobro sprawy". W skardze zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. "arogancję, przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy, zaniedbywanie i nienależyte wykonywanie zadań" oraz "naruszanie praworządności i interesu strony skarżącej z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 10 kpa, 107 § 3 kpa, 139 kpa i prawa budowlanego". Przedstawiając zarzuty stawiane uprzednio wydanym decyzjom przez organy nadzoru budowlanego skarżący wywodzili, że organ odwoławczy orzekł na niekorzyść strony odwołującej się, naruszając art. 139 kpa. Zdaniem skarżących, "D. Inspektor Nadzoru Budowlanego ogromnie oszukuje stronę skarżącą krętaczy i mataczy sprawą". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nadesłali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo z dnia 7 stycznia 2009 r., w którym wywodzili, iż sprawa II SA/Wr 285/05 "nie nadaje się do rozpoznania" przed sprawą II SA/Wr 177/04 oraz pismo z dnia 9 stycznia 2009 r., w którym wnosili o "zastosowanie art. 7 kpa i 8 kpa i rozpoznanie zagadnienia wstępnego przed rozpoznaniem sprawy przez WSA we Wrocławiu do sprawy II SA/Wr 285/05", w związku z czym "niezbędne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego do zaistniałego bezprawia – również w WSA we Wrocławiu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.s.a.). Mając na względzie wskazane wyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 146 § 1 u.p.s.a., przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej ustawy. Przed wyjaśnieniem przesłanek podjętego przez Sąd orzeczenia wskazać należy, że w uzasadnieniu przyjęto kolejność wynikającą z wyroku i odpowiadającą chronologii czynności procesowych podejmowanych w sprawie przez organy administracji publicznej, a nie wyznaczoną przez przedmiot skargi ze względu na wymogi czytelności i logiki zastosowanej argumentacji. W toku prowadzonych w sprawie czynności Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na treść przepisu art. 135 u.p.s.a., stanowiącego, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze (sprawowanej wprawdzie w warunkach obowiązywania art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), ale zachowującym aktualność w obecnym stanie prawnym) i w literaturze przedmiotu, przepis art. 135 u.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do rozważenia z urzędu konieczności jego zastosowania w danej sprawie, poddanej ocenie Sądu (por. np. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis-Nexis, Warszawa 2004; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 198/08). Przesłanką takiego działania Sądu orzekającego powinno być zawsze stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynność, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Zwrot ten oznacza zarówno postępowanie zaliczane do trybu zwyczajnego, jak i postępowanie nadzwyczajne (por. np. J.P.Tarno: op.cit.; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 967/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 170). Mając na względzie tak interpretowaną dyspozycję ustawodawcy oraz okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w rozpoznawanej sprawie, przedstawione w dalszej części uzasadnienia, Sąd uznał za konieczne objęcie kasacyjnym orzeczeniem również czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 grudnia 2004 r., określonej jako "zaświadczenie" i opatrzonej numerem [...]. Powyższa czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego postanowienia niewątpliwie podjęta została w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Na nią bowiem zostało wniesione przez skarżących zażalenie, którego niedopuszczalność stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Sądu, czynność ta objęta jest kategorią wskazaną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 u.p.s.a., w którym ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych, nakazując im stosowanie środków określonych w ustawie, inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu bowiem, czynność ta w rzeczywistości nie jest zaświadczeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc czynnością materialnotechniczną, na którą nie przysługuje zażalenie, lecz jest czynnością stwierdzającą wykonanie przez określone podmioty nałożonych obowiązków, a zatem dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak trafnie podkreślano w literaturze prawa administracyjnego, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia z urzędu (Matan Andrzej, Komentarz do art. 217 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń wszczynane jest na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22, czy wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., I S.A. 645/98, Lex nr 45634: "Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania strony uprawnionej. Przepisy nie dają podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu"). Jest ono dostępne każdemu. Stronami są tu osoby, które występują o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny (Jaśkowska Małgorzata, Komentarz do art.217 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Z akt administracyjnych sprawy, a pośrednio również z treści przedmiotowego "zaświadczenia", to jest z pisma z dnia 1 grudnia 2004 r. nr [...], wynika, że "zaświadczenie" to zostało wydane z urzędu, a nie na wniosek którejkolwiek ze stron. W aktach administracyjnych brak jest wniosku jakiejkolwiek strony o wydanie zaświadczenia, a samo "zaświadczenie" również nie wskazuje, by zostało wydane na czyjkolwiek wniosek. W szczególności stosownego wniosku nie może zastąpić ogólne stwierdzenie organu odwoławczego o spełnieniu przez organ I instancji "oczekiwania stron niniejszego postępowania" dotyczącego "urzędowego potwierdzenia faktu złożenia wymaganych dokumentów oraz potwierdzenia stanu prawnego sprawy, polegającego na zakończeniu postępowania". Wniosek o wydanie zaświadczenia musi jednoznacznie pochodzić od określonej strony, a nie być domniemany. Samo zaś zaświadczenie musi potwierdzać określone fakty lub stan prawny, a nie stwierdzać, iż postępowanie w danej sprawie zostało zakończone, chociaż wcześniej nie podjęto żadnego aktu administracyjnego, który stanowiłby podstawę do takiego stwierdzenia. Zaświadczenie nie może zastępować decyzji, czy postanowienia, bądź innej czynności, podejmowanych przez organ administracyjny na podstawie konkretnych przepisów prawa. Tymczasem przedmiotowe "zaświadczenie" stwierdzało, iż: "W wyniku zrealizowania przez inwestora nakazanych obowiązków oraz po przeanalizowaniu treści dostarczonego opracowania należy uznać, że wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem". Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w omawianym piśmie – "zaświadczeniu" podkreślił, iż: "W takim stanie rzeczy decyzja nr [...] z 1.09.2003 była decyzją załatwiającą sprawę, a wykonanie przez inwestora obowiązków na nich nałożonych powoduje, że postępowanie w powyższej sprawie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. zostało zakończone". Mając na względzie powyższe uznać należy, że sporządzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. pisma z dnia 1 grudnia 2004 r. nr [...] nie było wydaniem zaświadczenia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w istocie była to wadliwie podjęta przez ten organ administracji publicznej czynność jedynie błędnie nazwana zaświadczeniem, a faktycznie mająca pełnić rolę podobną do decyzji kończącej sprawę administracyjną. Była to więc czynność z zakresu administracji publicznej odnosząca się do zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) i stwierdzająca wykonanie nałożonych obowiązków, a zatem dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący byli stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz byli adresatami czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 grudnia 2004 r., określonej jako "zaświadczenie" i opatrzonej numerem [...], nietrafnie uznanej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. za zaświadczenie w rozumieniu Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 1 grudnia 2004 r. zostało im doręczone "do wiadomości"), uznać należy, iż mieli oni interes prawny w domaganiu się wyeliminowania z obrotu prawnego omówionej wyżej wadliwej czynności organu administracyjnego i ich skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 lutego 2005 r. nr [...] byłoby prawidłowe, gdyby pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 grudnia 2004 r. nr [...] rzeczywiście było zaświadczeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro jednak – jak już wyżej wskazano – nie jest ono takim zaświadczeniem, to zaskarżone postanowienie jako błędnie podjęte również podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego, podobnie jak omówiona wyżej wadliwa czynność organu I instancji. Do podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia nie było konieczne uprzednie rozpatrzenie jakichkolwiek innych skarg wnoszonych wcześniej przez skarżących, a zatem ich argumenty zawarte w nadsyłanych do Sądu pismach, w szczególności dotyczące konieczności rozpoznania w pierwszej kolejności uprzednio zawisłej przed Sądem sprawy II SA/Wr 177/04, nie podlegały uwzględnieniu i pozostały bez wpływu na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 146 § 1 w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 u.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.