II SA/Wr 2862/02

Sygnatura akt II SA/Wr 2862/02 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. NR [...] w przedmiocie nakazania B. i I. R. przedłożenia określonych dokumentów celem doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem; oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 2862/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Państwu B. i I. R. inwestorom i współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej w K. przy ul. L. [...] przedłożenie w terminie do dnia [...] r. określonych dokumentów, tj. orzeczenia o stanie technicznym dobudowanego do istniejącego budynku balkonu i 3 egzemplarze dokumentacji powykonawczej budowlanej, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, Decyzję powyższą zaskarżyła Pani B. W.. Zdaniem skarżącej decyzja ta jest niezgodna z art. 48 Prawa budowlanego, w związku z czym wniosła o nakazanie rozbiórki dobudowanego balkonu. Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn. zm.). Istotą decyzji podejmowanej na podstawie powołanego przepisu jest określenie czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i ewentualnego uzyskania pozwolenia na wznowienie robót w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały zakończone. W decyzji takiej winien być określony również termin wykonania tych czynności. Ustawodawca nie przesądził przy tym, o jakie czynności chodzi. W zaskarżonej decyzji organ l instancji określił zarówno czynności, jakie winny zostać wykonane przez inwestora, jak i termin ich wykonania, w związku z powyższym decyzja ta jest zgodna z prawem. Argumentacja skarżących, że w omawianym przypadku organ powinien, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazać rozbiórkę, jest chybiona. Przepis art. 48 dotyczy najjaskrawszej formy samowoli budowlanej, a mianowicie budowy obiektu budowlanego (lub części) bez pozwolenia na budowę. Natomiast przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego normują sprawy innych przypadków samowoli budowlanej, to jest wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektów budowlanych lub ich części bez pozwolenia (albo zgłoszenia), jak również budowy prowadzonej co prawda po uzyskaniu pozwolenia, lecz w sposób Sygnatura akt II SA/Wr 2862/02 niezgodny z prawem, np. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Nie ulega wątpliwości, że inwestorzy - Państwo B. i I. R. rozpoczynając przebudowę istniejącego balkonu winni byli posiadać pozwolenie na budowę. Ponieważ pozwolenia takiego nie uzyskali, ani nie zgłosili zamiaru wykonywania robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego mógł nakazać wykonanie czynności, których wykonanie, w określonym w decyzji terminie, ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Nie wykonanie obowiązku w terminie określonym w decyzji, bądź nie uzyskanie pozytywnej opinii osoby (sporządzającej orzeczenie) w sprawie zgodności wykonanych robót sztuką budowlaną i przepisami skutkować może wydaniem decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego. Bezzasadny jest przy tym zarzut, jakoby przebudowa balkonu naruszała linię zabudowy skarżących i że wynika to z przepisu §12 ust.1 rozporządzenia Ministra i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.), który ustala warunki usytuowania budynku na działce i stanowi w szczególności, że usytuowanie budynku powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy. W rozpatrywanym przypadku przebudowano jedynie balkon, co nie świadczy jeszcze o zmianie linii i gabarytów istniejącej zabudowy, o których mowa we wskazanym wyżej przepisie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. W. wskazała, że kwestionowana decyzja budzi wątpliwości, ponieważ w uzasadnieniu nie napisano nic o zgodzie sąsiada na przebudowę tego balkonu (o wyrażenie takiej zgody I. R. nie pytał), natomiast według urzędników Starostwa Powiatowego i opinii naukowców z Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. zgoda taka jest wymagana. Wskazała ona, że balkon Państwa R. nie jest dostosowany do linii zabudowy, a przecież w projekcie zabudowy szeregu mieszkalnego wyraźnie zaznaczono, że powinien się on znajdować we wnęce. Sygnatura akt II SA/Wr 2862/02 W opinii skarżącej decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zalegalizowaniu przebudowy balkonu może być też umotywowana chęcią zarobienia przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego na legalizacji, ponieważ I. R. byłby zmuszony wnieść do Inspektoratu spore opłaty z tego tytułu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wydanie decyzji o rozbiórce w/w dobudowanego balkonu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z Sygnatura akt II SA/Wr 2862/02 dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak również na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpatrując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie znalazł podstaw kwestionowania jej legalności. Na wstępie należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak się podkreśl się w orzecznictwie sadowym inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego – por. wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, LEX nr 54192). Państwo B. i I. R. legitymowali się pozwoleniem na budowę należącego do nich domu jednorodzinnego, natomiast pozwolenie to nie przewidywało budowy balkonu. Organy nadzoru budowlanego zasadnie zatem przyjęły, iż w rozstrzyganej przez nie sprawie nie wchodzi w grę zastosowanie dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego, a jedynie przepisów art. 50-52 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W ust. 2 powoływanego przepisu stanowi się, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Z kolei przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W ustępie 2 tegoż przepisu postanowiono, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. Sygnatura akt II SA/Wr 2862/02 Dokonując interpretacji przepisów art. 50-52 Prawa budowlanego orzecznictwo sądowe wskazało, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Przepis art. 50 uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy czym możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, wydanie zaś decyzji, o której mowa w art. 51, musi być poprzedzona postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia ( por. wyrok NSA z 25 maja 1998 r., IV SA 564/97, LEX nr 43279). W orzecznictwie wskazuje się również, iż decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) ma charakter uznaniowy. Taki też charakter ma decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeśli organ dokonane przez inwestora odstępstwa od pozwolenia na budowę uzna za nieistotne (por. wyrok NSA z 25 października 2001 r., SA/Rz 261/00, Palestra 2002, nr 7-8, s. 207). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zastosowania najsurowszej sankcji przewidzianej przez przepisy Prawa budowlanego – jaką byłoby nakazanie rozbiórki dobudowanego balkonu i zasadne było nałożenie na inwestorów określonych obowiązków, które miały na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego też, na podstawie art. Sygnatura akt II SA/Wr 2862/02 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.