II SA/Wr 2866/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak - sprawozdawca Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. F. - B. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzje: Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...]; Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...]r., nr [...], II. zasądza od Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] r. nr [...], przyznał A. F.-B. uprawnienia kombatanckie z tytułu eksterminacji, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371), gdyż jako dziecko pochodzenia żydowskiego była ukrywana we wsi T. k/L.. Od tej decyzji A. F.-B. złożyła odwołanie w dniu [...]r., w którym domaga się zmiany podstawy prawnej przyznanych decyzją z dnia [...]r. uprawnień kombatanckich na uprawnienia wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach. Odwołująca się wywodzi, iż jako dziecko pozostawała w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa w miejscach odosobnienia i pobyt ten miał charakter eksterminacji. Wskazuje ponadto na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. z dnia [...]r. o odmowie przyznania renty inwalidzkiej. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS wyjaśnia, iż prawo do renty przysługuje osobom, których inwalidztwo pozostaje w związku z pobytem w miejscach wymienionych w art. 3 i 4 ust. 1 ustawy o kombatantach. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówił zmiany podstawy prawnej przyznanych uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o kombatantach odnosi się do pobytu dzieci do lat 14-tu w obozach hitlerowskich. Ponieważ zainteresowana nie przebywała w obozie hitlerowskim brak jest podstaw do zmiany podjętej decyzji. Pismem z dnia [...]r. skierowanym do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, A. F.-B. zwróciła się o rozszerzenie uprawnień kombatanckich o okres przebywania w "gettcie otwartym" w Z. W. w okresie od [...]do [...]r. W załączeniu przedłożyła zaświadczenie Żydowskiego Instytutu Historycznego wskazujące, że strona, jako ofiara Holokaustu, była od [...]r. do [...]r. prześladowana w "gettcie otwartym" w Z. W., zaś od [...]r. do [...]r. była ukrywana we wsi T. pod L. oraz w B.. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...]r. nr [...] o przyznaniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skoro strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji, pismo z dnia [...]r. zostało, stosowanie do postanowień art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego, zakwalifikowane przez Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że wskazany przez stronę rodzaj represji nie jest represją w rozumieniu art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W świetle powyższego Kierownik Urzędu nie znalazł podstaw do uchylenia swojej decyzji z dnia [...]r. W dniu [...]r. A. F.-B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę podstawy prawnej posiadanych uprawnień kombatanckich z art. 4 ust. 2 na art. 4 ust. 1 okt 1 lit c ustawy o kombatantach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określania miejsce odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. z 2001 r., nr 106, poz. 1154), getto w Z. W. nie było miejscem odosobnienia, o którym mowa w postanowieniach ustawy i rozporządzenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, A. F.-B. zmianę podstawy prawnej posiadanych uprawnień kombatanckich z art. 4 ust. 2 na art. 4 ust. 1 okt 1 lit c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371). Skarżąca wywodzi, iż jako dziecko żydowskie była ofiarą Holokaustu skazaną na śmierć i ściganą w okresie od [...]r. do [...]r. Powołuje się na zaświadczenie Żydowskiego Instytutu Historycznego potwierdzające, że w miejscowości Z. W. od [...]r. do [...]r. było "getto otwarte". Z treści zaświadczenia wynika, że "getto otwarte" stanowiło takie samo zagrożenie życia i było miejscem prześladowania osób pochodzenia żydowskiego jak getto zamknięte. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosi o jej oddalenie i podtrzymuje zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002, nr 153, poz. 1271 z późń. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie występują naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ostateczna decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...], mocą której przyznano A. F.-B. uprawnienia kombatanckie z tytułu eksterminacji, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371), ponieważ jako dziecko pochodzenia żydowskiego była ukrywana we wsi T. k/L., stała się prawomocna, gdyż skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia nie wniosła w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...]r. skarżąca przesłała do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji z dnia [...]r. nr [...], o przyznaniu uprawnień kombatanckich i zmianę kwalifikacji uprawnień kombatanckich z art. 4 ust. 2 na art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c". W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu organ powinien był zwrócić się do strony o informację jakie żądanie zostało tym pismem sformułowane, a nie rozstrzygać o tym żądaniu według swojego uznania. Przyjęte w art. 61 § 1 kpa rozwiązanie, będące wyrazem zasady dyspozycyjności, nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Postanowienia art. 61 § 1 muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialoprawnego. Problematyka prawa strony do kształtowania zakresu postępowania w jego toku wiąże się z problematyką dysponowania przez stronę przedmiotem tego postępowania. Organ administracji powinien zatem dążyć do ustalenia treści pisma złożonego przez stronę. W sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na wniosek strony, organ administracji powinien w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić rzeczywistą treść żądania strony i w tym celu podjąć z urzędu niezbędne czynności. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, nie podając podstawy prawnej, zakwalifikował to odwołanie jako wniosek strony o ponowne rozpatrzenie posiadanych uprawnień kombatanckich i wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...], mocą której odmówił zmiany podstawy prawnej przyznanych uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskowany przez zainteresowaną art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o kombatantach odnosi się do pobytu dzieci do lat czternastu w obozach hitlerowskich. Ponieważ zainteresowana nie przebywała w obozie hitlerowskim brak jest podstaw do zmiany podjętej decyzji. W ocenie Sądu decyzja ta została podjęta bez należytej podstawy prawnej. Organ bowiem nie określił, w jakim trybie podjął tę decyzję, ani na podstawie jakich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem a dnia [...]r. A. F.-B. zwróciła się o rozszerzenie uprawnień kombatanckich o okres przebywania w "gettcie otwartym" w Z. W. w okresie od [...]r. do [...]r. W załączeniu przedłożyła zaświadczenie Żydowskiego Instytutu Historycznego wskazujące, że strona, jako ofiara Holokaustu, była od [...]r. do [...]r. prześladowana w "gettcie otwartym" w Z.W., zaś od [...]r. do [...]r. była ukrywana we wsi T. pod L. oraz w B.. Do pisma jest także dołączona Informacja Żydowskiego Instytutu Historycznego wyjaśniająca termin "getto otwarte". W wyniku powyższego pisma, decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...]o przyznaniu uprawnień kombatanckich z tytułu eksterminacji. Organ stwierdził, że skoro strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji, to pismo z dnia [...]r. należy zakwalifikować, stosowanie do postanowień art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego, jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Również i w tym przypadku organ nie zwrócił się do strony o wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania, czym naruszył art. 7 i 9 kpa. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje także ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. W sytuacji gdy strona formułuje swe żądanie w sposób niejasny, niepozwalający na jego prawidłowe zakwalifikowanie z punktu widzenia prawa procesowego, organ winien zwrócić się do strony o złożenie oświadczenia celem wyjaśnienia jej intencji, pouczając przy tym stronę możliwie najszerzej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1992 r., IV SA 1378/91, niepublikowany). W ocenie Sądu, interpretowanie i zakwalifikowanie przez organ z urzędu, bez wyjaśnienia rzeczywistej treści, wniosku strony stanowi naruszenie art. 7 kpa. Z treści pisma wynika bowiem, że strona nie domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. poprzez jej zmianę lub uchylenie, lecz wystąpiła z wnioskiem o rozszerzenie uprawnień kombatanckich o okres przebywania w "gettcie otwartym". Pismo skarżącej należało zatem rozpatrywać na tle art. 233 i 234 kpa a nie na tle 235. Postanowienia art. 233 dotyczą wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie zwykłym, jak i wszczęcia postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepisy art. 234, tak samo jak 233 regulują skutki prawne skarg dwóch rodzajów, tzn. skargi właściwej (art. 227 kpa) oraz skargi, która zgodnie z art. 222 została zakwalifikowana jako czynność procesowa w sprawie zawisłej przed organem. Skarga, która w swej treści będzie żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, środkiem zaskarżenia wnoszonym w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, zawsze - niezależnie od nazwy, jaką jej nadano - musi być rozpoznana we właściwym dla niej trybie zgodnie z art. 233-235. kpa. Zakres przedmiotowy art. 235 jest węższy niż art. 233 i 234 kpa, ponieważ odnosi się wyłącznie do skarg w ścisłym tego słowa znaczeniu, tzn. do skarg w rozumieniu art. 227. Przepis ten nie odnosi się do wniosków procesowych stron nazwanych mylnie skargami. Taki wniosek płynie z zastrzeżenia w art. 235 § 1, że chodzi o żądanie dotyczące wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, Warszawa 2005 r., s. 843). Zdaniem Sądu pismo skarżącej z dnia [...]r. zostało niewłaściwie zakwalifikowane przez organ, jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 155 kpa. Zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji powinna bowiem wyrazić strona, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji publicznej. Zatem zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, mocą której strona nabyła prawo, winna być wyrażona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie strony złożone organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie, ustnie lub na piśmie, nie może to być zgoda dorozumiana ani domniemana. Organ powinien stronę wcześniej poinformować o planowanym zakresie uchylenia lub zmiany decyzji i o następstwach prawnych z tym związanych, aby strona mogła podjąć decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji z pełną świadomością co do jej konsekwencji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie są podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.