II SA/Wr 2867/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty S. z [...] nr [...]w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego K. T. kwotę 10 (słownie dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Starosta S. decyzją z [...]nr [...]na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Urzędu Miasta i Gminy w S. na budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy ks. M. w S., dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz dz. nr [...],[...],[...],[...],[...]. Pismem zatytułowanym skarga z dnia [...]K.T. zwrócił się do Starosty S. z żądaniem wstrzymania prowadzenia wykopów na jego ulicy z uwagi na bezpieczeństwo rodziny w/w. Następnie pismem z dnia [...]K.T., zamieszkały na ul. ks. M. [...] w S. (działka nr [...]), złożył wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rozpatrzenia nieprawidłowości dot. zwężenia drogi dojazdowej do posesji strony i zabudowania garażami przez sąsiadów pętli zawracania. W piśmie tym przede wszystkim podkreślił, iż został pominięty w sprawie wyrażenia zgody na budowę garaży na pętli zawracania na ul. ks. M., na zwężenie w/w ulicy z 5 m do 3 m oraz projektowanie kanalizacji i podjęcie w związku z tym robót środkiem jedynej drogi dojazdowej do posesji K. T. przez J. K. i E. K. Stąd też w końcowej części pisma wnioskodawca zażądał wznowienia postępowania administracyjnego w stosunku do powyższych spraw, ponieważ będąc stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...]nr [...]Starosta S. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 kpa, wznowił postępowanie w sprawie wydanej decyzji o pozwolenia na budowę przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, zakończonej decyzją ostateczną Starosty S. nr [...]z dnia [...]. Następnie postanowieniem (nr [...]) z dnia [...]wydanym na podstawie art. 152 § 1 kpa, Starosta S. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty S. z [...]w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ul. ks. M. w S. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż powyższe rozstrzygnięcie wydano przy istnieniu okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania, a mianowicie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednak okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia powyższej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, Prawa budowlanego i wskazano enumeratywnie dokumenty przemawiające za takim stanowiskiem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. T. podnosząc, iż zarówno decyzja z [...], jak i postanowienie z [...] (odmawiająca wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę) zostały podjęte na podstawie sfałszowanych dowodów lub przy niedopatrzeniu, że brak jest zgody odwołującego się na przedmiotową inwestycję. Ponadto wskazano, iż uprawniony projektant wykonujący projekt budowlano-wykonawczy nie uzgadniał z odwołującym się trasy przebiegu kanalizacji na odcinku ul. ks. M. o długości 45m, tj. na odcinku od skrzyżowania do końca ślepej ulicy pomiędzy posesjami J. K., E. K. i T.. Ponadto strona stwierdziła, że istota jego wniosku z dnia [...]została przekręcona, jakoby żądał wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]nr [...]. Wojewoda D. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia wydał w dniu [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ze względu na to, iż nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, iż przebieg inwestycji nie narusza terenu nieruchomości stanowiącej własność K. T., zatem jego zgoda na jej wykonanie nie była wymagana. Ponadto inwestor uzyskał zgodę właścicieli tych nieruchomości, na terenie których przebiega inwestycja. Wskazano równocześnie, iż inwestor tak opracował projekt zmiany ruchu komunikacyjnego na ul. ks. M., żeby uciążliwości powodowane robotami dla mieszkańców tejże ulicy były jak najmniejsze. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. T., domagając się wznowienia postępowania w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej na spornym odcinku ul. ks. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa. Przesłanką uzasadniająca wznowienie postępowania, zdaniem skarżącego było sfałszowanie planu zagospodarowania przestrzennego odcinka w/w ulicy prowadzącego do posesji skarżącego, polegające na zwężeniu ciągu pieszo-jezdnego z 5m do 3m. Z tego powodu bowiem wszystkie roboty przy budowie kanalizacji zlokalizowano na 3-metrowym odcinku tej ulicy. Ponadto K. T. podniósł, iż nie zabezpieczono żadnej drogi ewakuacyjnej, aby możliwy był wjazd samochodem, czy piesze opuszczanie jego posesji. Nie powiadomiono również skarżącego jako właściciela nieruchomości o planowanych robotach oraz nie przedstawiono żadnych alternatywnych lub bezinwazyjnych sposobów wykonania przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 cyt. ustawy. Natomiast z powyższej regulacji wynika, w szczególności że sądy administracyjne orzekają w sprawach, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 cyt. ustawy). Jednocześnie zauważyć należy iż stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dlatego też uwzględniono skargę aczkolwiek uczyniono to nie z motywów w niej wskazanych. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w tej sprawi stanowił przepis 152 kpa który wskazuje, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. (§ 2) Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty S. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ul. ks. M. w S. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...],[...]. Składając zażalenie na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że "przekręcono istotę jego wniosku z dnia [...]jakoby żądał wstrzymania wykonania decyzji pozwolenia na budowę nr [...]wydanej przez Starostę S. w dniu [...]". Mimo takiego stwierdzenia poddającego w istocie w wątpliwość potrzebę wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 kpa organ odwoławczy bez wyjaśnienia rzeczywistej woli strony utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skoro postępowania w tej sprawie wszczęto wyłącznie na wniosek strony z dnia [...]to należy wyjaśnić, iż oparcie postępowania administracyjnego na zasadzie skargowości powoduje określone następstwa prawne dla skuteczności czynności procesowej wszczęcia postępowania. Stroną stosunku materialnoprawnego powstającego na mocy decyzji (postanowienia) wydanych w wyniku postępowania, dla którego wszczęcia przepisy materialno-prawne przewidują wniosek, można stać się wyłącznie poprzez uzewnętrznienie swojej woli w postaci żądania w sposób nie budzący wątpliwości. Z postanowień art. 61 § 1 kpa w związku z art. 63 § 3 oraz art. 14 kpa wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia żądania. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, bowiem to strona decyduje o charakterze pisma. Skoro w tej sprawie we wniesionym zażaleniu skarżący twierdzi, że wadliwe zinterpretowano jej wniosek z dnia [...] to winna ta strona precyzyjnie określić swoje żądanie przy czym to organ II instancji powinien był ustalić jaka jest ta rzeczywista wola. Takich czynności organ odwoławczy nie poczynił czym naruszył wskazane wyżej uregulowania jak i przepisy art. 7, 77 § 1 kpa. Ponadto niezależnie od powyższych wywodów zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją/postanowieniem organu I instancji. Organ odwoławczy winien zatem ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji/postanowienia przez organ I instancji lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 kpa). Jak wynika z lektury akt sprawy skarżone postanowienie wydano dnia [...] natomiast już w dniu [...]do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek Burmistrza S. o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej w ulicy ks. M. w S. Zatem zakończenie realizacji spornej inwestycji niezależnie od wywodów zawartych we wstępnej części tego uzasadnienia także winno być wzięte pod uwagę przez organ II instancji. Dotąd powiedziane nakazywało Sądowi wobec ujawnionych naruszeń przepisów procedury administracyjnej mających wpływ na wynik postępowania na uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o zapis art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z uwagi na charakter skarżonego aktu, który w istocie nie wywołuje żadnych skutków nie orzeczono w trybie art. 152 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zaś o kosztach zapadło zgodnie z przepisem art. 200 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.