II SA/Wr 2869/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Anna Moskała - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]., Nr [...], w której organ ten - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zmianami), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia u R. G. choroby zawodowej, w postaci zawodowego uszkodzenia słuchu. Organ odwoławczy rozpoczął uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia od szczegółowego przedstawienia przebiegu pracy strony. Z zestawienia tego wynika, że R. G. pracował kolejno: od [...]do [...]jako spawacz w Stoczni A w G.; od [...]r. do [...]. jako spawacz w Przedsiębiorstwie Budowlanym; od [...]do [...]jako spawacz w Stoczni "B w U.; od [...]do [...]jako monter - spawacz w Zakładzie Energetyki Cieplnej w K.; od [...] do [...]jako spawacz w C we W.; od [...]do [...]jako pracownik fizyczny w ogrodnictwie; od [...]do [...]jako spawacz w MPK we W.; od [...]do [...]jako ślusarz - spawacz w Przedsiębiorstwie Budowlano Montażowym Przemysłu Maszyn Rolniczych D" we W.; od [...]do [...]jako spawacz - monter w E; od [...]do [...]jako spawacz w Zakładzie Elektroniki "F S.A. we W.; od [...]do [...]jako spawacz - ślusarz w Zakładach Produkcyjno Remontowych Energetyki "G Sp. z o. o. we W. i od [...]do [...]jako spawacz w "H Sp. z o.o. we W. W większości z podanych okresów zatrudnienia nie dokonywano pomiarów natężenia hałasu w środowisku pracy strony. W okresach, w których takie badania przeprowadzono, tylko niektóre pomiary wykazały natężenie hałasu ponad najwyższe dopuszczalne normy (NDN). Zakładem pracy, w którym po raz ostatni stwierdzono przekroczenie norm hałasu były Zakłady Produkcyjno Remontowe Energetyki "G Sp. z o. o. we W. Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił następnie uwagę, że zainteresowany był badany trzykrotnie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. (w dniach: [...]i [...]oraz [...]). Ówczesne rozpoznanie było następujące: "obustronny ubytek słuchu typu mieszanego. Po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na hałas na stanowisku pracy oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań: trzykrotnej audiometrii tonalnej uzupełnionej audiometrią impedancyjną, stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia duchu. Rodzaj stwierdzonego ubytku słuchu nie jest typowy dla obrazu klinicznego przewlekłego urazu akustycznego". Na podstawie takiego orzeczenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...]decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u R. G. zawodowego uszkodzenia słuchu. W toku postępowania odwoławczego strona - na własną prośbę - została skierowana na ponowne badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie w dniu [...]zostało wydane orzeczenie stwierdzające również brak podstaw do rozpoznania u odwołującego się zawodowego uszkodzenia słuchu. Instytut uzasadnił swoje stanowisko tym, iż "przeprowadzona obecnie diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazała obustronne przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynoszące: dla ucha prawego - 13 dB, dla ucha lewego - 16 dB. W audiometrii tonalnej przebieg krzywych powietrznych ma charakter przewodzeniowo-odbiorczy i nie jest charakterystyczny dla pohałasowego ubytku słuchu. Stopień obniżenia czułości słuchu (nie upośledzający społecznej wydolności słuchu) oraz jego mieszany (przewodzeniowo-odbiorczy) charakter nie uzasadniają rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem." Uwzględniając przytoczone okoliczności, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wywodził, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie - co wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych - dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku R. G., obie placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych były zgodne co do faktu, iż zarówno charakter niedosłuchu (typ przewodzeniowo-odbiorczy) oraz stopień obniżenia czułości duchu nie upośledzający społecznej wydolności duchu nie upoważniają - z lekarskiego punktu widzenia - do rozpoznania u strony zawodowego. Orzeczenia wydane przez te jednostki medyczne poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego. Zdaniem organu odwoławczego, są to orzeczenia obiektywne, spójne oraz przekonywające. Spełniają zatem kryteria opinii biegłego. W związku z tym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany pierwszoinstancyjnej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu R. G. zakwestionował zasadność odmowy stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Po skrótowym przedstawieniu przebiegu postępowania, skarżący wyraził zapatrywanie, że badania przeprowadzone przez upoważnione placówki służby zdrowia nie potwierdziły co prawda zawodowego uszkodzenia słuchu, lecz wielokrotne audiogramy, które posiada stwierdzają ubytek słuchu: prawe ucho 32%, lewe ucho 56%, przy zakresie preferencyjnym poniżej 30% dla obu uszu. Podkreślił też, iż nie może podjąć pracy w wyznaczonym zawodzie, gdyż posiada orzeczenie Lekarza Medycyny Pracy o zakazie pracy w hałasie, wydane w dniu [...]., na wniosek Urzędu Pracy, który skierował stronę na kurs dodatkowych uprawnień spawalniczych. Skarżący jest do tej pory bezrobotny, bez prawa do zasiłku. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako "p.s.a." Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mogła być zatem utrzymana w obrocie prawnym. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej. W przypadku R. G., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad procesowych, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej - oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Okolicznościami bezspornymi w sprawie są: wieloletnia praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia, a także obustronny wysokoczęstotliwościowy ubytek słuchu typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczego). W ocenie obu placówek służby zdrowia, które wydały w sprawie swoje orzeczenia lekarskie, przede wszystkim ta ostatnia okoliczność, a nadto stwierdzony u R.G. stopień obniżenia czułości nie upośledzający społecznej wydolności słuchu, stoją na przeszkodzie do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Trzeba jednak w związku z tym mocno podkreślić, że opinie medyczne, na których oparte zostały rozstrzygnięcia organów inspekcji sanitarnej obu instancji, trudno uznać za kompletne. Przeciwnie wydają się zbyt jednostronne, aby mogły - bez ich uzupełnienia o dodatkowe informacje - stanowić podstawę wyeliminowania zawodowej przyczyny uszkodzenia słuchu strony. Niewystarczające jest przede wszystkim samo tylko skonstatowanie przez uprawnione placówki medyczne, że wykryty u R. G. mieszany charakteru niedosłuchu (przewodzeniowo-odbiorczy) nie jest typowy dla zawodowego (pohałasowego) uszkodzenia słuchu. "Nietypowość" niedosłuchu - z punktu widzenia medycznego - nie wyklucza jeszcze bowiem tego, że w konkretnie rozpatrywanym przypadku doszło do uszkodzenia słuchu - mimo to - na tle zawodowym. Tym bardziej, jeśli zważyć, że u R. G. stwierdzono uszkodzenie słuchu mimo odliczenia fizjologicznej poprawki na wiek badanego, co wymaga osobnego zaakcentowania. Żadna z obu jednostek medycznych, które badały skarżącego w toku postępowania, nie odniosła się w ogóle do skali natężenia hałasu, w jakim pacjent pracował i okresu, w którym świadczył on pracę w warunkach ewidentnie szkodliwych. Było to zaś niezbędne, skoro oficjalnie stwierdzone natężenie hałasu przekraczało niejednokrotnie najwyższe dopuszczalne normy higieniczne. W tej sytuacji nie można było absolutnie poprzestać na arbitralnym przesądzeniu, że przyczyny uszkodzenia słuchu R. G. nie można upatrywać w warunkach, w jakich świadczył on przez wiele lat pracę. Należy bowiem zauważyć, iż redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie nie budzącego wątpliwości dowodu, który pozwalałby na jednoznaczne wykluczenie istnienia związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na hałas (często ponadnormatywny), a stwierdzonym u R. G. obustronnym uszkodzeniem słuchu. Chodziłoby w szczególności o kategoryczne wyeliminowanie jakiegokolwiek wpływu hałasu, w którym świadczył pracę skarżący, na wykrytą u niego chorobę. Tylko wtedy można byłoby mówić o skutecznym obaleniu przez organy wynikającego z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. domniemania choroby zawodowej, przyjmowanego - trafnie - w orzecznictwie (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP - wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56). Należy też zwrócić uwagę, iż zgodnie z poglądem wyrażonym wyroku SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN746/00 (OSNP-wkładka 2002/22/10), podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej. Godzi się podkreślić, że znaczenie dokumentacji lekarskiej, poparte dodatkowo niewątpliwym autorytetem placówek medycznych upoważnionych do stwierdzania chorób zawodowych, nie zwalnia organów administracji do obowiązku przesądzenia, w ramach oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NSA w niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę - nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik (co jest okolicznością nie kwestionowaną w sprawie), a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych. Reasumując, wypada stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia wskazanych wątpliwości, czyniąc tym samym przedwczesnymi rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej. Warto w związku z tym zwrócić uwagę organów na treść niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinny były przedsięwziąć organy w rozpoznawanej sprawie, w celu wyjaśnienia zarysowanych wątpliwości. Skoro tego nie uczyniono, doszło do naruszenia dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a.