II SA/Wr 287/17

Dnia 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. K.S. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako strona skarżąca, skarżący), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego na dz. nr [...] przy ul. [...] w O., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał się na unormowania zawarte w: art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał M. R. rozbiórkę budynku gospodarczego na dz. nr [...] przy ul. [...] w O., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postepowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego zostało wszczęte z urzędu. Ponadto szczegółowo został opisany przedmiotowy budynek gospodarczy. Jest on wymiarów 500 x 293 cm, wysokości od 182 do 212 cm. Obiekt o konstrukcji stalowej z profili stalowych wypełnionych blachą falistą ocynkowaną. Budynek wyposażony w instalację elektryczną, bez zasilania w energię elektryczną. Posadowienie budynku na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, segmenty ścian ustawione na bloczkach, wykonana wylewka betonowa grubości 3 cm na gruncie, wzdłuż boków budynku zamocowane w gruncie pręty stalowe celem stabilizacji ścian. Budynek usytuowany jest przy granicy z działkami budowlanymi nr [...] i [...], oznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2.MN.42 – tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej o przewadze zabudowy jednorodzinnej. Na dz. nr [...] brak jest innych obiektów budowlanych, zlokalizowana jest tam jedynie przyczepa kempingowa. Opisany budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia. Organ wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości sytuowania obiektów budowlanych na granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] r., nr [...] jest decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Poprzednia nr [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. w wyniku odwołania została uchylona, a organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność ustalenia sposobu powiązania obiektu z gruntem, przeznaczenia sąsiednich nieruchomości i zbadania czy na działce znajdują się inne obiekty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którym budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia. Organ wskazał, że inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zamiaru tej budowy we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Co więcej organ zauważył, że obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jak wskazano, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisów pozwalających na sytuowanie obiektów budowlanych na granicy działek oznaczonych symbolami 2.MN.42. Z poczynionych przez organ orzekający ustaleń wynika, że budynek narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem został zlokalizowany na granicy sąsiednich działek budowlanych nr [...] i [...]. W tej sytuacji nie jest możliwe wdrożenie procedury legislacyjnej i organ zobowiązany był na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi bezpodstawne prowadzenie postępowania w sprawie baraku blaszanego ruchomego bez fundamentu, który jest posadowiony na działce skarżącego. Ponadto wskazał, że barak jest postawiony przy granicy działki za zgodą jej właściciela i zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie narusza przepisów technicznych. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że jeśli legalizacja a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obwarowania wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97, LEX nr 46680). Organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. słusznie uznał, że legalizacja budynku w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nie jest możliwa. Przedmiotowy budynek narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. W odniesieniu do zarzutu odwołania organ wyjaśnił, że wbrew temu co twierdzi skarżący, że budynek jest ruchomy, wskazać należy, iż budynek posadowiony jest na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, segmenty ścian ustawione na bloczkach, wykonana wylewka betonowa grubości 3 cm na gruncie, wzdłuż boków budynku zamocowane w gruncie pręty stalowe celem stabilizacji ścian. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zdaniem organu, sposób posadowienia obiektu jednoznacznie przesądza o jego trwałym związaniu z gruntem. Zarówno bloczki betonowe, jak i wylewka betonowa oraz stabilizacja ścian prętami stalowymi zostały wykonane po to, by zapewnić stabilność obiektu i uniemożliwić jego przemieszczanie. Wylewka betonowa o grubości 3 cm, która według skarżącego pełni funkcję ochrony przed gryzoniami, głównie jednak ma za zadanie zapewnienie stabilności obiektu. Organ wyjaśnił, że kwalifikacja obiektu jako budynku gospodarczego dokonana została, m. in. o wyjaśnienia skarżącego, który przeznaczył go do przechowywania narzędzi oraz materiałów budowlanych. Ponadto zaznaczył, że nazwanie obiektu "blaszakiem", czy też "magazynkiem" nie zmienia faktu, że w dalszym ciągu jego lokalizacja narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wyjaśnił również, że nieprawdziwe jest stwierdzenie skarżącego, że obiekt ten wykonał na podstawie decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] r., bowiem dotyczy ona jedynie zezwolenia na usunięcie drzew. Ze skargą na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., nr [...] wystąpił M. R., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniósł, że organy obu instancji błędnie, w toku postępowania, przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, podczas gdy w istocie jest to barak blaszany. Ponadto, jak w toku całego postępowania, powołał się na decyzję zezwalającą na wycięcie drzew oraz na to, że nikt w urzędzie nie poinformował go o konieczności posiadania decyzji w związku z planowanym posadowieniem baraku na gruncie. Nadto skarga podnosi szereg okoliczności związanych z wylaniem asfaltu na drodze przy działce, z ustnym pozwoleniem na posadowienie baraku, z charakterem baraku, jako lekkiej konstrukcji, bez fundamentów. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego9 z urzędu podtrzymał skargę w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie wskazując, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, przy granicy z działkami sąsiednimi. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, skarżący wybudował przy granicy działki, budynek gospodarczy posadowiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, segmenty ścian budynku ustawiono na bloczkach, wykonano wylewkę betonową o grubości 3 cm na gruncie, wzdłuż boków budynku zamocowano w gruncie pręty stalowe, aby ustabilizować ściany. Co istotne i niesporne między stronami, budynek został usytuowany przy granicy z działkami budowlanymi nr [...] i [...]. Tereny zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2.MN.42; są to tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej o przewadze zabudowy jednorodzinnej. Na działce, na której posadowiono budynek (działka nr [...]) nie ma innych obiektów budowlanych, skarżący ma tam posadowioną przyczepę kempingową. Niesporne jest nadto, że budynek gospodarczy, będący przedmiotem postępowania, został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia. Co istotne, organ, po analizie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości sytuowania obiektów budowlanych na granicy z sąsiednimi działkami. Z dokonanych przez organy podczas oględzin pomiarów wynika, że obiekt posiada wymiary 500 x 293 cm, wysokość od 182 do 212 cm. Budynek wyposażony został w instalację elektryczną, bez zasilania w tę energię. Jak trafnie wskazały organy, budowa obiektu o wskazanych wymiarach wymagała zgłoszenia - art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm. - dalej:"u.p.b."). W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; natomiast art. 30 ust. 1 pkt 3, stanowi że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W sprawie mamy zatem do czynienia z samowolą budowlaną. W przypadku tej samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 2555) - obowiązujące w czasie legalizacji samowoli, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Zgodnie z treścią art. 49b. ust. 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). Wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, iż określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli "zgłoszeniowej". W rozpoznawanej sprawie najistotniejsze znaczenie mają zatem ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swym zakresem także nieruchomość skarżącego. Z treści planu wynika, że plan nie zezwala na usytuowanie budynku przy granicy, a nadto obiekt nie spełnia także wymogu przepisu § 12 rozporządzenia, nie było więc możliwe zastosowanie w tej sprawie procedury naprawczej legalizującej samowolę budowlaną. Dlatego też w tej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 49b ust. 1 u.p.b., w myśl których właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Reasumując przyjąć należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów wskazywanych w skardze. Jeśli bowiem legalizacja a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 49b ust. 2 u.p.b. obwarowania, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 u.p.b. mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.