II SA/Wr 288/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie: WSA Anna Siedlecka NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku polegającego na dostarczeniu dokumentów w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; IV. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego w kwocie 500 (pięćset) zł. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r. nr [...]nakazującą D. J. – inwestorowi robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym dwurodzinnym, położonym na działce nr [...]przy ul. B. w S., wykonanie w terminie do dnia [...]r. określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie powyższe wynikało ze stwierdzenia przez organ I instancji, iż w wyżej wymienionym budynku mieszkalnym D. J. jako inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na: rozbudowie wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, rozbudowie wewnętrznej instalacji wodociągowej, wykonaniu ścianki z płyt gipsowo – kartonowych wydzielającej z części pomieszczenia kuchni pomieszczenie łazienki, wykuciu nowego otworu drzwiowego wejściowego w ścianie poprzecznej oddzielającej lokal mieszkalny nr [...] od klatki schodowej, zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego w ścianie pomiędzy korytarzem wspólnym a pokojem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] rozebraniu w pomieszczeniu łazienki podsufitki z desek, odkryciu belek stropowych i deskowania ślepego pułapu oraz przymocowaniu do niego płyt gipsowo – kartonowych, wymianie elementów wypełniających strop drewniany ze ślepym pułapem nad pokojem oraz jego dociepleniu i rozprowadzeniu w wyżej wymienionym lokalu mieszkalnym wewnętrznej instalacji gazowej. W dniu [...]r. D. J. dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dokumenty, do przedłożenia których zobowiązywała inwestora decyzja organu I instancji Nr [...]z dnia [...]r., to jest powykonawczy projekt budowlany obejmujący inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenie techniczne stwierdzające zgodność wykonania powyższych robót z obowiązującymi przepisami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...]r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wykonanie przez stronę zobowiązaną – D. J. obowiązków polegających na dostarczeniu dokumentów nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja z dnia [...]r. została oprotestowana przez skarżącego E. K., który w złożonym odwołaniu wniósł o jej uchylenie i nakazanie D. J. przywrócenia do stanu poprzedniego klatki schodowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Skarżący zarzucił, iż nie doręczono mu zaskarżonej decyzji organu I instancji, przekroczono granice uznania administracyjnego, rażąco naruszono przepisy art. 52 i art. 83 ustawy – Prawo budowlane oraz naruszono prawo własności poprzez zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych z naruszeniem części wspólnych budynku. W dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w decyzji organu I instancji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż roboty budowlane polegające na rozbudowie wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, rozbudowie wewnętrznej instalacji wodociągowej, wykonaniu ścianki z płyt gipsowo – kartonowych wydzielającej z części pomieszczenia kuchni pomieszczenie łazienki, wykuciu nowego otworu drzwiowego wejściowego w ścianie poprzecznej oddzielającej lokal mieszkalny nr [...] od klatki schodowej, zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego w ścianie pomiędzy korytarzem wspólnym a pokojem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...], rozebraniu w pomieszczeniu łazienki podsufitki z desek, odkryciu belek stropowych i deskowania ślepego pułapu oraz przymocowaniu do niego płyt gipsowo – kartonowych, wymianie elementów wypełniających strop drewniany ze ślepym pułapem nad pokojem i jego dociepleniu oraz rozprowadzeniu w wyżej wymienionym lokalu mieszkalnym wewnętrznej instalacji gazowej, zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia zastosowanie wobec inwestorów procedury naprawczej, określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż w tym też względzie wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja nr [...]z dnia [...]r. nakładająca na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ratio legis wyżej powołanego przepisu polega na wymuszeniu na inwestorze dokonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. W konsekwencji zastosowania wyżej wymienionego przepisu właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku nie wykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z poszanowaniem zasad zarówno procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego. Organ I instancji, stwierdzając samowolne zrealizowanie przedmiotowych robót budowlanych, nakazał inwestorowi zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie określonych obowiązków mających na celu doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji przedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, dokonując ich analizy, organ I instancji wydał decyzję nr [...]z dnia [...]r. stwierdzającą wykonanie przez D. J. obowiązku polegającego na dostarczeniu dokumentów nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...]z dnia [...]r., w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, zrealizowanymi w budynku mieszkalnym dwurodzinnym, położonym na działce Nr [...]w S. przy ul. B. [...] – celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji stwierdził, że organ działał zgodnie z procedurą zawartą w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i jego zdaniem dostarczona dokumentacja uprawniała organ I instancji do stwierdzenia, iż inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i potwierdzenia tego stosownym aktem administracyjnym. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów zawartych w treści odwołania podkreślił, że pozostają one bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, zaś ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Ponadto organ II instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja organu I instancji została mu doręczona z poszanowaniem przepisu art. 42 k.p.a. w miejscu zamieszkania, w dniu [...]r., o czym świadczy podpis skarżącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył E. K.. Skarżący zarzucił: - nieskuteczne doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], polegające na nie dołączeniu do niej projektu powykonawczego; - przekroczenie granicy uznania administracyjnego i rażące naruszenie art. 83 Prawa budowlanego, określającego właściwość organów nadzoru budowlanego, polegające na legalizowaniu samowoli budowlanej w części wspólnej w budynku mieszkalnym "niezgodnie z ustawami", na podstawie "stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w uznaniowej decyzji PINB nr [...]w trybie (art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 52 Prawo budowlane), na które inwestor nie posiada tytułu prawnego wynikającego z prawa własności w rozumieniu (art. 3 ust. 11 Prawo budowlane"; - nie uznanie skarżącego za stronę postępowania "w sensie materialno-prawnym" i dokonanie legalizacji decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]i [...]przebudowy klatki schodowej w części wspólnej, na podstawie "podrabianych zgłoszeń inwestora z datą [...]r."; - "przebudowa klatki schodowej objęta została już w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako stan istniejący zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy instalacji gazowej w trybie art. 36 Prawo budowlane decyzją nr [...] z dnia [...] r. bez uchylenia wadliwej decyzji nr [...]"; - "skonstruowanie decyzji PINB nr [...] oraz nr [...]tak by wynikało z nich wykonanie przebudowy wyłącznie w lokalu nr [...] – bez widocznego rozdziału przebudowy na parter na I piętro klatki schodowej oraz lokal nr [...] na I piętrze", z naruszeniem interesu prawnego i faktycznego skarżącego; - "użycie przez PINB w S. do interwencji Policjanta (...) w celu nie udostępnienia przedmiotu oględzin stronie"; - nieważność protokołu oględzin z dnia [...]r. z powodu "nie podpisania go przez członka komisji w pkt 4 – Panią M."; - "sporządzenie przedmiotowego protokołu przez PINB na część podpisaną i nie podpisaną" oraz "nie ujawnienie przez protokół rzeczywistego stanu faktycznego" lokalizacji wyłamanej kanalizacji żeliwnej należącej wyłącznie do skarżącego i z jego ściany nośnej na klatce schodowej; - "nie wykazanie w protokole stanu faktycznego podłączeń się, w tym wentylacji i kominów w przebudowanym pomieszczeniu gospodarczym na pokój". Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i "nakazanie wznowienie postępowania w celu przywrócenia dokonanej przebudowy w przedmiotowym budynku do stanu poprzedniego" oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku polegającego na dostarczeniu dokumentów w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi zrealizowanymi w budynku przy ul. B. [...] w S., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...]. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1780/04 (LEX nr 179100), nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego – opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym – powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, rażąco narusza ten przepis. W motywach wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie. Nie oznacza on obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także naruszyły przepis art. 81c Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowisko stwierdzić trzeba, że skoro wydanie decyzji nakładającej obowiązek polegający na dostarczeniu dokumentów w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi rażąco narusza prawo, to wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie takiego obowiązku również nie jest zgodne z prawem. Dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdzić nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów. Nadmienić jedynie trzeba, iż znaczna ich część dotyczy kwestii cywilnoprawnych, nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zagadnienia cywilnoprawne bowiem nie mogą być rozstrzygane przez organy administracyjne i sądy administracyjne, gdyż należą do właściwości sądów powszechnych. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. W odniesieniu do zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzić trzeba, że chociaż skarżący przedstawił spis kosztów na kwotę [...]zł, to uwzględnić należało tylko 500 zł z tytułu uiszczonego wpisu. Zauważyć wypada, że wymieniona w spisie kosztów skarżącego kwota [...] zł za wydane przez Sąd uwierzytelnione kserokopie z akt sprawy nie stanowi kosztu niezbędnego do celowego dochodzenia praw w niniejszym postępowaniu sądowym, skoro Sąd dokumentami tymi dysponował, lecz jest to koszt związany z chęcią posiadania przez skarżącego kserokopii tych dokumentów. Podobne uwagi dotyczą [...]zł za [...] sztuk uwierzytelnionego protokołu oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do 240 zł kosztów adwokackich stwierdzić należy, że również nie jest to koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw w niniejszym postępowaniu sądowym, skoro skarżący w postępowaniu tym nie udzielił pełnomocnictwa żadnemu adwokatowi. Także kwota [...]zł za trzykrotny dojazd własnym samochodem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dwukrotne przejrzenie akt i udział w rozprawie) nie mogła zostać uwzględniona. Zaznaczyć trzeba, że przeglądanie akt nie może być uwzględniane, bo nie nastąpiło na wezwanie Sądu. Stosownie zaś do art. 4 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445 z późn. zm.) – za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka - koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji.