II SA/Wr 2882/03

Sygnatura akt II SA/Wr 2882/03 wyrok W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. i S. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i użytkowania obiektu warsztatowego oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 2882/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez J. i S. P., bez pozwolenia na budowę, obiektów warsztatowo - usługowych w zakresie produkcji i montażu zespołów elektromechanicznych, na działkach [...] i [...] i w granicy z działką nr [...], z naruszeniem interesu właściciela działki M. W . Postępowanie zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O . Organ pierwszej instancji w trakcie oględzin nieruchomości stwierdził, że obiekt warsztatowo-usługowy, przeznaczony do produkcji i montażu zespołów elektronicznych, powstał z połączenia budynku warsztatowego i garażu z wiatą, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że Burmistrz Miasta i Gminy w T. dnia [...]r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego w zakresie montażu zespołów elektromechanicznych - działalność uciążliwa, w T. przy ul. G. , działka nr [...]. Sporny budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w [...] r., natomiast w [...]r. samowolnie dobudowano przed garażem w granicy z działką nr [...] wiatę. Organ stwierdził również, że usytuowanie obiektu nie spełnia wymogów § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 1, obowiązującego od 15 grudnia 2002 r.). W konsekwencji dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. i S. P. wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia obiektów warsztatowo - uslugowych na działkach nr [...]i [...]AM [...] w T. przy ul. G. nr i do stanu zgodnego z prawem, w terminie do [...]r., poprzez opracowanie aneksu do projektu budowlanego, dotyczącego przebudowy obiektu pod potrzeby Zakładu Wielobranżowego A w T. przy ul, G. nr [...], tak by spełnione zostały wymagania dotyczące budynku określone w § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W toku postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wydaną z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, zgodnie z którymi organem właściwym do wydania pozwolenia na użytkowanie, w związku z art. 49 ustawy, w chwili wydania orzeczenia przez organ pierwszej instancji, był organ administracji architektoniczno - budowlanej. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku ponownie podjętego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], przywołując w podstawie prawnej przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i użytkowanie obiektu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia: 1) zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami oraz 3) oświadczenia o 1 Sygnatura akt II SA/Wr 2882/03 posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do [...]r., w celu ustalenia możliwości doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. Na tak brzmiące postanowienie zażalenie złożyli J. i S. P., wnosząc o jego uchylenie oraz dopuszczenie tego obiektu do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Skarżący podnieśli ponadto, że postanowienie jest bezpodstawne, bowiem wszelkie dokumenty niezbędne do legalizacji przedmiotowego obiektu zostały przekazane do Starostwa wraz z wnioskiem o wydanie decyzji na użytkowanie obiektu. Skarżący nie zgadzają się z zapadłym postanowieniem również z tego powodu, że budynek, którego budowa została już zakończona 5 lat temu, swoją solidną konstrukcją nie stanowi zagrożenia, w związku z czym skarżący nie znajdują powodów do wydania "nakazu tworzenia na nowo dokumentów i przebudowy obiektu". Skarżący zwracają również uwagę, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stroną w tym postępowaniu jest wyłącznie inwestor. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r, (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. i S. P. na opisane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., uchyli! zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nakazu przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i terminu wykonania obowiązków, wyznaczając nowy termin do [...] (po sprostowaniu) [...] r., w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, iż skarżone postanowienie znajduje odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż obiekt, co do którego Skarżący złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, powstał w warunkach samowoli budowlanej, o czym poinformował w piśmie z dnia [...] r. Urząd Miasta i Gminy w T., Wydział Infrastruktury Technicznej, przed którym toczyło się postępowanie wszczęte na wniosek J. S. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego wraz z garażem i wiata garażową na budynek warsztatowo-usługowy. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej jakoby podjęła ona "na nowo" starania w zakresie "tworzenia dokumentów" dotyczących inwestycji, skoro inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów, co do których wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tak więc fakt samowolnego zrealizowania budynku warsztatowego (budynek nr [...]), garażu (budynek nr [...]) - co do których inwestor uzyskał jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja nr [...] z [...]r.) oraz budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] AM 33, na którego budowę właściciel działki w ogóle nie wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, został dowiedziony, gdyż skarżący nie legitymują się pozwoleniem na budowę wskazanych obiektów. Tym samym stało się w pełni uzasadnione podjęcie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., przy czym postępowanie zostało wszczęte wobec zawiadomienia złożonego przez organ architektoniczno-budowlany, a nie jak dowodzi w swoim zażaleniu strona skarżąca, na skutek protestu innego podmiotu. Zgodnie z obowiązującymi w chwili wydania skarżonego postanowienia przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa - prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę zgodna z przepisami o planowaniu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza prze- 2 Sygnatura akt II SA/Wr 2882/03 pisów. w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego, w świetle art. 48 ust. 3, jest uprawniony również do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził jednak, iż obowiązek nałożony w punkcie trzecim skarżonego postanowienia, a dotyczący nakazu przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje podstawy prawnej w przepisie art. 48, stanowiącym podstawę materialnoprawną tegoż postanowienia. W związku z tym postanowienie w tej części nie może się ostać w obrocie prawnym. Jednocześnie wskutek upływu terminu wyznaczonego do spełnienia obowiązku, należało ponownie wyznaczyć ten termin. W świetle dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, w pozostałej części podjęte postanowienie znajduje uzasadnienie w przepisach prawa materialnego i w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi - wbrew stanowisku skarżących - ingerencji w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podsumowując, organ drugiej instancji dodaje, iż postępowanie zostało wszczęte wskutek naruszenia przez skarżących generalnej zasady prawa budowlanego, wynikającej z art. 28 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż roboty budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zażalenie nie mogło zostać uwzględnione, przy czym wspomnieć należy, iż wydanie zaskarżonego postanowienia związane jest z podjętą przez organ pierwszej instancji procedurą legalizacyjną spornych obiektów. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe i nie narusza przepisów prawa, a argumenty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, należało orzec jak na wstępie. Na ostateczne w toku instancji administracyjnej postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego, w terminie ustawowym, złożyli inwestorzy. W skardze podnieśli zarzuty zbieżne z zażaleniem. Wnieśli o uchylenie w całości skarżonego orzeczenia, odstąpienie od obowiązku wykonania określonych w nim czynności, dopuszczenie do użytkowania na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, wybudowanego przed pięciu laty obiektu warsztatowo-usługowego. W skardze strona wskazuje, że budynek powstał w [...]r., a inwestor potraktował decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jaką uzyskał, jako wystarczającą podstawę dla rozpoczęcia planowanych robót. W sprawie organy winny były zastosować art. 103 Prawa budowlanego, wedle którego do obiektów, wykonanych przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się art. 48. Reasumując, strona stwierdza, iż brak jest podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, z uwagi na wstrzymanie procesu zalegalizowania obiektu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co jest naruszeniem przepisów kompetencyjnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O . Za bezzasadne, zdaniem autora skargi należy uznać kwestionowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. usytuowania budynku w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego po zmianie nie stosuje się przepisu art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do 3 Sygnatura akt II SA/Wr 2882/03 których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (dzień wszczęcia [...] r.). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodatkowo strona zarzuca także przewlekłe załatwianie spraw przez organy Nadzoru Budowlanego oba instancji. Skarżący uznają, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę jest zapewne naganna, przez co czują się upokorzeni i słusznie ukarani mandatem pieniężnym. Sądzą jednak, że zrealizowanie budowy bez pozwolenia nie stanowi wykroczenia w kategorii przestępstwa, stąd zgłaszając fakt zakończenia budowy liczyli na formalne zalegalizowanie jej zgodnie z prawem, W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest chybiona. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w dostępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "upsa", Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Artykuł 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tworzy na użytek tejże ustawy definicje legalne szeregu pojęć w niej używanych. I tak, wprowadzając pojęcie "obiektu budowlanego - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury". Z kolei art. 28 ustawy w ustępie pierwszym tworzy zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W świetle art. 29 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (między innymi) tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie obiekty wystawowe, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel; obiektów: przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych. Z dołączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że obiekt budowlany, którego niniejsze postępowanie dotyczy, jest to obiekt warsztatowo-usługowy i w efekcie nie ma do niego zastosowania wyłączenie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją niewylegitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją zezwalającą na 4 Sygnatura akt II SA/Wr 2882/03 budowę jest zastosowanie wobec niego art. 48 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji ostatecznej. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, W tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3, z tym, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Po skorygowaniu przez organ drugiej instancji w części orzeczenia Powiatowego Inspektora skarżone rozstrzygnięcie zawiera te rozwiązania, które nakazuje stosować przepis prawa materialnego (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych okoliczności nie sposób przypisać zaskarżonemu postanowieniu cechy niezgodności z prawem w zakresie nałożonego na inwestora obowiązku. Zarzuty skargi nie mogą zatem skutecznie wzruszyć kwestionowanego postanowienia. Nawet sami skarżący nie twierdzą ani w skardze, ani nie twierdzili w toku postępowania, że przystępując do realizacji projektu legitymowali się ostateczną decyzją pozwalającą na budowę według art. 28 prawa budowlanego. Przywołany przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku, jak wcześniej powiedziano, organ musi zastosować art. 48 Prawa budowlanego i znalazło to odzwierciedlenie w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego pozostają one bez znaczenia. Kwestionowane postanowienie wydał prawidłowo organ nadzoru budowlanego, bowiem w myśl art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w dacie wydawania postanowienia do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 36a ust. 4, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48, art. 49, art. 49a, art. 49b. Za chybiony należy zatem uznać zarzut braku kompetencji organu, który wydał skarżone rozstrzygnięcie w sprawie. Również, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, organ nie mógł w sprawie zastosować się do reguły art. 103 ust. 2, w myśl którego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy łub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jak przyznali sami inwestorzy na wizji lokalnej, sporna inwestycja była realizowana w łatach [...][...], zatem już po dniu wejścia w życie "nowego" prawa budowlanego, które zaczęło obowiązywać 1 stycznia 1995 r. Także w skardze jako datę wszczęcia postępowania wskazano [...] r. Na koniec można jeszcze wskazać, że całe. kontrolowane postępowanie zmierza do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej i po wykonaniu nałożonych obowiązków organ będzie miał możliwość zastosować w toku postępowania art. 49, który zezwala na wy- 5 Sygnatura akt II SA/Wr 2882/03 danie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile zaistnieją warunki wskazane w tym przepisie. Przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy inwestor zastosuje się do wymogów ustawowych, wskazanych w artykule poprzedzającym. W sprawie nie mogły mieć zastosowania art 50, 51 Prawa budowlanego, ponieważ ustawa mówi, że wskazane artykuły dotyczą sytuacji innej, niż opisana w art. 48, a w tej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu, po myśli art. 151 upsa. 6