II SA/Wr 2889/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (sprawozdawca) Protokolant: - Po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2004 r. w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą z dnia [...], nr [...] 2) nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 10,- (dziesięć) złotych, tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...], którą utrzymał on w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 13 lipca 1998 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. Do wydania decyzji z dnia [...] doszło na skutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2002 r., w którym zarzucono, że decyzja z dnia 28 kwietnia 1998 r. o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich została wydana z naruszeniem prawa, a w szczególności zasady domniemania niewinności oraz na skutek zastosowania zasady zbiorowej odpowiedzialności i nadinterpretacji przepisu art. 21 ustawy kombatanckiej. Organ uznał wówczas, że sam fakt zatrudnienia w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej stanowi wystarczającą przesłankę pozbawienia uprawnień kombatanckich, podczas gdy - w ocenie skarżącego - organ powinien udowodnić popełnienie określonych czynów, mogących uzasadniać pozbawienie tych uprawnień. Organ zakwalifikował powyższy wniosek jako żądanie uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że skoro strona w swoim piśmie podnosiła okoliczności zgłaszane już wcześniej w postępowaniu weryfikacyjnym, a jednocześnie "nie wskazała ustawowych podstaw do wznowienia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji", pismo to stosownie do art. 235 KPA należało uznać za wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 KPA. W dalszych wywodach organ wywiódł, że z brzmienia przepisów ustawy o kombatantach oraz aktualnego orzecznictwa sądowego wynika, iż osoby zatrudnione w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej podlegają wyłączeniu z kręgu osób, którym przysługiwały uprawnienia kombatanckie z jakichkolwiek przyczyn. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. B. podniósł, iż w trakcie służby w Wojsku Polskim walczył z bandami, a do służby w Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego wstąpił namówiony możliwością powrotu na [...], a w jej trakcie wykonywał wyłącznie czynności kierowcy. Utrzymując decyzje własną z dnia [...], organ powołał przepisy art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371 ze zm.) i podniósł, iż stosownie do art. 16 § 1 KPA uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w ściśle określonych wypadkach. W sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 154 KPA, a w szczególności wykazywany w odwołaniu interes strony nie może prowadzić do obejścia obowiązujących przepisów prawa nakazujących pozbawienie uprawnień kombatanckich osób, które były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej. W skardze powtórzono motywację odwołania, dotyczącą bezprawności zastosowanej wobec M. B. zasady odpowiedzialności zbiorowej. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Najpierw odnotować trzeba, iż organ wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i pismem procesowym z dnia 5 maja 2004 r. skarżący do wniosku tego się przychylił. W świetle powyższych zgodnych stanowisk stron rozpoznanie sprawy nastąpiło w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Odnosząc się do meritum podnieść trzeba, iż skarga podlega uwzględnieniu, ale z innych przyczyn aniżeli w niej wskazanych. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w jednym ze szczególnych trybów dotyczących wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, a więc z natury rzeczy rozważania w pierwszym rzędzie dotyczyć muszą zagadnień proceduralnych. Niezależnie przeto od treści skargi, zauważyć należało, iż organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności w zakresie prawidłowego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przepis art. 63 § 1- 3 KPA reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać. W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 343 i n.). Powyższa regulacja obliguje organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści oraz do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które – na żądanie organu – powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie. Organ administracji nie jest bowiem władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90 (ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47), wskazując, iż stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Z kolei w wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. III S.A. 949/92 przyjęto trafnie, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracyjny ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie przepisu art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Powyższe uwagi należało odnieść wprost do pisma z 12 lipca 2002 r. wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Z pisma tego wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż strona zarzuca szereg naruszeń prawa materialnego w zakresie wykładni wskazanych piśmie przepisów prawa. Taka treść pisma nakazywała w pierwszym rzędzie rozważenie możliwości jego zakwalifikowania jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. - na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W takim wypadku – o ile organ miał wątpliwości co do treści wniosku, powinien był wątpliwości te usunąć przy czynnym współudziale skarżącego, a nie samodzielnie kwalifikować jego treść jako żądanie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 lub 155 KPA. Nie było ku temu żadnych racjonalnych podstaw bez uprzedniego zażądania od strony wskazania przedmiotu żądania oraz bez wyjaśnienia skarżącemu w trybie art. 9 KPA możliwego trybu realizacji tego żądania. Przywołany przez organ przepis art. 235 § 1 KPA nie stwarza po stronie organu jakiegokolwiek marginesu uznaniowości w zakresie sposobu kwalifikowania wniosku strony, dotyczącego decyzji ostatecznej, nakazując wprost dokonywanie kwalifikacji takiego rodzaju pisma strony stosownie do jego treści. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem w sposób dokładny ustalić przedmiot żądania, a w przypadku gdyby w istocie dotyczył on innego niż stwierdzenie nieważności sposobu wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia 28 kwietnia 1998 r., mieć trzeba na uwadze, iż w doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie przepisów art. 154 lub 155 KPA nastąpić może jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 KPA) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 KPA). Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania, wszczynającego postępowanie administracyjne, stanowi tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Z tych przyczyn, przyjmując iż popełnione przez organ w obu instancjach uchybienia w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego miały wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt c, art. 134, 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.