II SA/Wr 289/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Izabella Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006r. sprawy ze skargi J. i S. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących J. i S. Z. kwotę 500 /pięćset złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotem skargi J. i S. Z. jest decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...]r., Nr [...], L.dz. [...]o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających, na wykonaniu ogrodzenia działki nr [...], od strony drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) i od parkingu (działka nr [...]), położonej w miejscowości Ł . W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...]r. J. i S. Z. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) i od parkingu (działka nr [...]) położonej w miejscowości Ł . W wyniku rozpatrzenia zgłoszenia, Starosta Z. decyzją z dnia [...]r., znak [...], Nr rej [...] wniósł sprzeciw w zakresie zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji. Swoje orzeczenie organ pierwszej instancji uzasadnił niekompletnością złożonego wniosku oraz niezgodnością zgłoszonego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. NR [...] z dnia [...]r., zmienionego następnie uchwałą Rady Gminy Z. NR [...] z dnia [...]r. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się strona postępowania - J. i S. Z., podnosząc w odwołaniu, iż sprzeciw został wniesiony po upływie ustawowego terminu dla dokonania tej czynności prawnej, jak również organ pierwszej instancji nie wezwał do uzupełnienia stwierdzonych braków w dokumentacji. Wojewoda D. rozpoznając odwołanie stwierdził, iż działka nr [...], położona w miejscowości Ł., objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Z. NR [...] z dnia [...]r., zmienionego następnie uchwałą Rady Gminy Z. NR [...] z dnia [...]r. Z przedłożonej dokumentacji i z ustaleń wymienionego planu jednoznacznie wynika, że inwestor zamierza wybudować ogrodzenie na obszarze oznaczonym w planie symbolem KG 1/2, dla którego plan w § 3 ust. 1 pkt 12 ustala funkcję podstawową, jako tereny dróg i ulic publicznych. W § 11 ust. 2 i ust. 3 omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na terenach w obrębie linii rozgraniczających układ komunikacyjny, zakazuje realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem sieci uzbrojenia technicznego, natomiast wskazuje, iż należy tam lokalizować: 1) jezdnie zgodnie z klasyfikacją ulic, 2) zieleń izolacyjną o szerokości 2,0 - 3,5 m (dwustronnie), 3) ciągi piesze o szerokości 2,0 m (dwustronnie lub jednostronnie), 4) ścieżki rowerowe o szerokości 2,0 m (jednostronnie), 5) urządzenia obsługi komunikacji zbiorowej. Co prawda, w § 4 ust. 3 pkt 2 wymieniony plan dopuszcza, aby określone na rysunku planu orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych rodzajach przeznaczenia i różnych zasadach zagospodarowania ( dotyczy obszaru objętego zgłoszeniem) zostały zmienione o 5 metrów, jeżeli przebiegają między terenami budowlanymi a terenami dróg i ulic. Jednakże, biorąc pod uwagę części rysunkowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie miało to w ocenie organu znaczenia w omawianej sprawie, albowiem obszarem oznaczonym symbolem KG 1/2 objęta jest cała działka nr [...]. Ponadto, ustalenia zawarte w § lla ust. 3 pkt 3.1 omawianego planu oraz w części rysunkowej stanowiącej załącznik do uchwały Rady Gminy Z. NR [...]z dnia [...]r. wyznaczają, w bliskiej odległości od granicy działek nr [...] i [...] ciąg pieszo-rowerowy prowadzony na koronie drogi krajowej Nr [...] (obecnie droga krajowa Nr [...], działka nr ewidencyjny [...]). Mając powyżej powiedziane na uwadze, nie ulega zdaniem organu wątpliwości, że lokalizacja ogrodzenia na terenie, który zgodnie z planem może służyć wyłącznie dla celów komunikacji, jest niezgodna z tym planem. Okoliczność powyższa wyczerpuje przesłankę z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania rozpatrywanego zamierzenia budowlanego. Podkreślono przy tym, że w sytuacji gdy inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej organ zauważył, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor winien dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonania nie może przystąpić przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, albowiem taki okres ustawodawca zagwarantował organowi na wniesienie ewentualnego sprzeciwu, przy czym graniczną datą jest dzień nadania przesyłki. W omawianej sprawie zgłoszenie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu [...]r. Zaskarżona decyzja Starosty Z. znak [...], Nr rej [...] Ldz. [...] nosi datę wydania [...]r., nadana została drogą pocztową w dniu [...]r. - o czym świadczy potwierdzenie nadania nr [...], znajdujące się w aktach sprawy. Zatem, w ocenie Wojewody D., organ pierwszej instancji dotrzymał ustawowego 30 dniowego terminu, na wniesienie sprzeciwu w drodze weryfikowanej decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o sprawę niekompletności złożonego zgłoszenia, zdaniem organu odwoławczego nie ma to znaczenia dla podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem faktem jest, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ł. i przyjęcie takiego zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszałoby przepisy obowiązującego prawa. Zatem w ocenie Wojewody D., Starosta Z. prawidłowo orzekł w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i S. Z. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, podnosząc iż w dniu [...]r. złożyli zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w Z. o rozpoczęciu robót polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi krajowej nr [...] i parkingu będącego własnością Gminy Z . Na budowę powyższego ogrodzenia uzyskali uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...] oraz od właściciela parkingu t.j. Gminy Z . Zdaniem skarżących zakwalifikowanie powyższych prac jako wykonywanie robót budowlanych jest sprzeczne z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane gdyż: - zgodnie z art. 3 pkt 9 w/w ustawy ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, - zgodnie z art. 3 pkt 7 roboty budowlane polegają między innymi na budowie obiektu budowlanego. Z cyt. przepisów wynika zatem, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym i budowa tego ogrodzenia nie jest prowadzeniem robót budowlanych. Twierdzenie w uzasadnieniu, że planowane ogrodzenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest zdaniem skarżących bezpodstawne, gdyż z dwóch innych stron od działek nr [...] i [...] mogą wykonać takie ogrodzenie i nie podlega to zgłoszeniu do właściwego organu, ponieważ tak stanowi Prawo budowlane. Wnoszą zatem o uchylenie wydanych decyzji wskazanych na wstępie. Nadto skarżący zarzucili, iż pozbawienie ich możliwości zabezpieczenia własności od strony parkingu i bardzo ruchliwej drogi krajowej nr [...] jest ingerencją w prawo dysponowania własną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności". Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zastosowania art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. I tak stosownie do art.29 ust.1 pkt.7 w/w Prawa budowlanego, inwestor zwolniony został z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia. W celu jednakże zgodnego z prawem działania inwestora w tym przedmiocie, konieczne jest dokonanie przez inwestora - zgodnie art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m. Podzielić należy stwierdzenie organu odwoławczego, że w myśl przepisu art.30 ust.6 pkt.2 Prawa budowlanego, organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Z cyt. wyżej przepisów Prawa budowlanego niewątpliwie wynika, że wykonywanie ogrodzenia to budowa, a skoro tak, to gdy budowa ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ obowiązany jest wnieść sprzeciw. Z prawa tegoż organ jednakże może skorzystać tylko wówczas, gdy w sposób niewątpliwy organ ten wykaże, że przedmiotowa budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, organy nie wykazały w sposób niewątpliwy, że zgłoszona przez skarżących budowa ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...]r., zmienionego uchwałą tejże Rady Nr [...] z dnia [...]r. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to dla organu odwoławczego w myśl art.136 k.p.a. - obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy lub też, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - zastosowania art.138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie przeprowadził jednak w tym względzie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, choć jak Sąd wyżej zauważył zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo. / por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II S.A.1829/85 - ONSA 1986, Nr 2, poz.43/. Niewątpliwe jest w sprawie, że organy obu instancji, przyjmują, że działka skarżących oznaczona nr [...], której dotyczy budowa spornego ogrodzenia położona jest na obszarze oznaczonym w wymienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. symbolem KG -. Okoliczności tej Sąd nie był jednak w stanie sprawdzić, gdyż znajdujący się w aktach sprawy wyrys z planu zagospodarowania, po pierwsze nie jest poświadczony za zgodność, a po drugie jest niejasny i nieczytelny, ponieważ w/w działka nie jest oznaczona granicami, gdy zaś z wyrysu tegoż planu zdaje się wynikać, że to tylko część tej działki ma takie oznaczenie. Umknęło również uwadze organu odwoławczego, że ustalenia omawianego planu zagospodarowania w § 11 ust.2 zakazują na terenach w obrębie linii rozgraniczających układ komunikacyjny jedynie realizacji obiektów budowlanych. Stąd organ odwoławczy aby móc podzielić stanowisko organu pierwszej instancji winien był wykazać, że przedmiotowe ogrodzenie to obiekt budowlany, a czego jednak nie uczynił. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, iż zgodnie z art.3 pkt.1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury, gdy zaś ogrodzenie wymienione zostało w art.3 pkt.9 Prawa budowlanego jako urządzenie budowlane-techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ odwoławczy pominął także , tym samym nie rozważał treści zapisu tekstu omawianego planu ujętego w § 12 ust.2, stosownie do którego na obszarach obejmujących tereny budowlane, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa jest niezbędna dla prawidłowego wykorzystania gruntów. Również organ odwoławczy pominął, przedłożoną przez skarżących już do zgłoszenia zgodę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. Rejon w L. na budowę spornego ogrodzenia, a na którą to zgodę powoływali się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać także należy, że zasadnie skarżący powołując się na zapis art.35 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U.z 2004r., Nr 204, poz.2086 ze zm./, zarzucają , iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę postanowień tegoż przepisu. Zgodnie zaś z tym przepisem w pasie terenu, o którym mowa w ust. 2, tj. o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, mogą być wznoszone tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanym. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia ich do sytuacji prawnej, powoduje, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, tj.: art.7, 75 § 1, art.77 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a., a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit.c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i III sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.