II SA/Wr 289/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej L z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego lotniska stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała ,,w sprawie wyznaczenia kierunku działania Prezydenta Miasta L" wydana została przez organ na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i jak stanowi ona w § 1 ,,Rada Miejska L przyjmując prawne i ekonomiczne aspekty wyznacza dla terenu lotniska w L funkcje usługowe, przemysłowe, gospodarcze i logistyczne", w § 2 powierzyła jej wykonanie Prezydentowi Miasta, w § 3 stwierdziła utratę mocy poprzednich uchwał z 2004 r. i 2005 r., zaś w końcowym § 4 przewidziała jej wejście w życie z dniem podjęcia, to jest z dniem [...] r. W uzasadnieniu do projektu uchwały prezydent miasta wskazał na brak uzasadnienia ekonomicznego i społecznego dla ponoszenia nakładów na utrzymanie ponad 123 hektarowego terenu rezerwowanego pod funkcję lotniczą. Teren posiada lokalizację atrakcyjną dla ewentualnych inwestorów i powinien zostać zagospodarowany z pomocą rządową (wybór inwestora strategicznego, udzielnie mu ulg i zwolnień, pozyskanie środków unijnych na budowę infrastruktury). Dlatego dla terenu lotniska należy docelowo przyjąć obszar aktywizacji inwestycyjnej pod funkcje usługowe, przemysłowe, gospodarcze i logistyczne. Podjęcie uchwały przysporzy miastu określone korzyści (nowe miejsca pracy, wpływy pieniężne). W poprzednich uchwałach Rada zaleciła pozostawienie już istniejącego lotniska o powierzchni 99 ha zgodnie z ,,Koncepcją zagospodarowania lotniska w L" oraz zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Według skarżącego uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji. Uchwała ustala bowiem przeznaczenie funkcjonalne dla terenu lotniska, a to powinno nastąpić w planie miejscowym z dochowaniem procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada jedynie wyznaczyła określone funkcje terenu, którymi powinien kierować się prezydent miasta przy docelowym zagospodarowaniu tego terenu. Poprzednie uchwały nie były kwestionowane przez organ nadzoru, jako uchwalające plan miejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta (a także burmistrza lub prezydenta miasta, art. 11a u.s.g.). Oznacza to, że podjęta uchwała powinna w swojej treści przedstawiać określone zadania prezydenta miasta, sposoby ich realizacji i pożądane cele podejmowanych działań. Uchwała może zawierać samo upoważnienie dla prezydenta do podjęcia pewnych czynności, bądź też ponadto zalecenia odnośnie ich treści. Wymaga się, aby uchwała nie wkraczała w wyłączne kompetencje organu wykonawczego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w intencji organu zaskarżona uchwała miała ukierunkować prezydenta w działaniach przy zagospodarowaniu terenu lotniska, aby docelowo zmienić przeznaczenie lotniska. Dokonanie tej zmiany, jak wynika z uzasadnienia uchwały, powinno być poprzedzone próbą uzyskania pomocy rządowej w uzyskaniu środków finansowych na przyszłe zagospodarowanie terenu lub przy wyborze odpowiedniego inwestora. Zwraca uwagę, że uchwała zapadła bez nawiązania do strategii rozwoju gminy lub ustaleń zawartych w Studium. Wbrew intencji organu uchwała nie zawiera zaleceń czy wskazówek dla prezydenta miasta, ale stanowi o zamierzonym sposobie zagospodarowania terenu lotniska. Zbyt daleko idące było stanowisko skarżącego, że uchwała stanowiła próbę stanowienia prawa miejscowego. Aktem z zakresu polityki przestrzennej jest raczej studium (art. 3 ust. 1, art. 9, art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jednak w ocenie Sądu, aby zakwestionować moc prawną uchwały nie należy sięgać do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wystarczające powinno być spostrzeżenie, że zaskarżona uchwała nie ma umocowania ustawowego, bowiem ustalenie funkcji terenu bez nawiązania do pożądanych działań prezydenta nie wchodziło w zakres stosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zaś treść uchwały nasuwała obawę podejmowania próby zastąpienia nią innych właściwych uchwał. Tymczasem samorządność gminy jest jedynie wyrazem decentralizacji, czyli podporządkowana wszelkich czynności upoważnieniom zawartym w ustawach, chociaż upoważnienie to nie musi być skonkretyzowane lub nawet wyraźne (por. art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 163 Konstytucji, art. 6 ust. 1 u.s.g.). Zaskarżona uchwała podjęta została zatem sprzecznie z powołaną w niej podstawą ustawową (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Uzasadniało to zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzanie jej nieważności. PM 28.06.2012 r.