II SA/Wr 289/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku i sporządzenia ekspertyzy obejmującej stan techniczny I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: organ I instancji, PINB) z dnia [...] nr [...], którą organ nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...] we W. (dalej: skarżąca, Wspólnota) przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej tego budynku. W dniu 23 stycznia 2018 r. dokonano oględzin budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] we W. w obecności pracowników organu I instancji. Zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2018 r. PINB zawiadomił Wspólnotę o wszczęciu postępowaniu administracyjnego w sprawie pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...]. Zawiadomienie doręczone zostało Wspólnocie oraz zarządzającej nieruchomością wspólną spółce, A Sp. z o.o. (dalej również jako: Zarząd). W dniu [...] PINB wydał decyzję nr [...], którą nakazał Wspólnocie przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej tego budynku, w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu: ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów, dachu, kominów, elewacji budynków, balkonów, obróbek blacharskich, odwodnienia obiektu, piwnic, okien piwnicznych i strychowych, biegów schodowych. Pismem z dnia 17 października 2018 r. od opisanej decyzji odwołanie wniósł A Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu, DWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na tę decyzję pismem z dnia 27 marca 2019 r. skarżąca wniosła skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wspólnota wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze skarżąca zarzuciła organom naruszenie: 1)przepisów prawa materialnego: art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli budynku oraz nałożenia fakultatywnego obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części nie musi istnieć stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska; przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie stan techniczny nieruchomości położonej przy [...] we W. może spowodować stan zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że stan techniczny nieruchomości nie tworzy nawet potencjalnie sytuacji zagrożenia dla tych dóbr; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu przez organy, iż w sprawie niezbędne jest przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, gdyż organ dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami, a dodatkowe wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji jako wykwalifikowany pion administracji; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że przedłożony przez stronę protokół z przeglądu rocznego budynku z 31 maja 2018 r. sporządzony został w sposób ogólnikowy z pominięciem zachowania należytej staranności pozostając nieaktualnym, z kolei protokół z okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz otoczenia z sierpnia 2014 r. nie odzwierciedla aktualnego stanu technicznego, co w ocenie organu uniemożliwi dokładne wyjaśnienie stanu technicznego przedmiotowego obiektu, podczas gdy przedłożone dokumenty stanowią relewantny materiał dowodowy, który winien stanowić podstawę formułowania przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ stwierdza, że stan obiektu budowlanego jedynie tworzy sytuację zagrożenia, a nie stanowi w istocie takiej sytuacji. Innymi słowy, zdaniem skarżącej, DWINB stwierdził wystąpienie jedynie potencjalnej możliwości zagrożenia dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa mienia i środowiska, co w świetle art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest wystarczające. Ponadto, w ocenie skarżącej nieuzasadnione jest nałożenie na nią obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, a to z tego powodu, że organ dysponował kompleksowym materiałem dowodowym. Skarżąca wskazuje, że organ pominął zebrane w sprawie dowody, w tym przedłożone przez Wspólnotę i nie wyjaśnił dlaczego nie ustalił stanu nieruchomości w oparciu o te dokumenty. W ocenie Wspólnoty organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, zatem nakładanie na strony postępowania obowiązku przedłożenia sporządzonej przez biegłego ekspertyzy technicznej powinno mieć miejsce w ostateczności i w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] DWINB odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 289/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sąd uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć, na obecnym etapie kontrolowanej sprawy, z innych przyczyn niż podnoszone przez stronę skarżącą. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w przytoczonych wyżej przepisach doprowadziła do uznania, że decyzja organu II instancji wydana została w sposób niezgodny z prawem. W tej sprawie podstawowe zagadnienie wymagające ustalenia stanowi kwestia należytej reprezentacji Wspólnoty w postępowaniu przed właściwymi w sprawie organami obu instancji. Wskazać należy, że organ I instancji dokonał wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu doręczone zostało zarówno Wspólnocie, jak i A Sp. z o. o. jako zarządcy Wspólnoty. Wskazać jednak należy, że z akt administracyjnych nie wynika, by organ dysponował stosowną uchwałą lub pełnomocnictwem, z którego wynikałoby upoważnienie do reprezentacji Wspólnoty przez tę spółkę. Okoliczność braku takiego dokumentu w aktach sprawy nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż w świetle art. 33 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Innymi słowy, niedopuszczalne jest uznanie za pełnomocnika Wspólnoty osoby prawnej, a więc spółki, której powierzono zarząd nad nieruchomością. W pierwszej kolejności dokonać należało kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego oraz odwoławczego mając na uwadze tę regulację. Nieprawidłowości na tym tle pojawiają się już w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, jednak naruszenia przepisów postępowania przez PINB nie miały (w świetle dotychczas zgromadzonych dowodów) w ocenie sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę, że organ I instancji zawiadomił Wspólnotę jako stronę postępowania o jego wszczęciu (pismo z 2 lutego 2018 r.), o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (pismo z 27 lutego 2018 r.), a także przesłał jej decyzję z dnia [...] w ocenie sądu dopuszczenie do udziału w postępowaniu zarazem zarządcy nieruchomości wspólnej nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Każde z tych pism wysyłane było zarazem do spółki sprawującej zarząd, pomimo tego, że – jak wyżej zauważono – z akt sprawy nie wynika, skąd organ powziął informację o sprawowaniu przez tę spółkę zarządu. Jedynie pismo z dnia 20 lipca 2018 r. wzywające A Sp. z o.o. do doręczenia protokołów z okresowej kontroli budynków oraz książek obiektów budowlanych adresowane zostało jedynie do spółki z pominięciem Wspólnoty. Zarządca zastosował się do wezwania, wobec czego nie wpłynął negatywnie na położenie procesowe Wspólnoty. W świetle powyższego, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, w przeciwieństwie do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Odwołanie o decyzji organu I instancji wniosła spółka A Sp. z o.o., co w świetle art. 33 § 1 k.p.a. uznać należy za niedopuszczalne. W zakresie instytucji pełnomocnictwa z mocy prawa wykluczeniu z zakresu podmiotowego podlegają inne, niż osoby fizyczne, podmioty, takie jak osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie posiadające przymiotu osobowości prawnej. Niniejszy zakaz dotyczy również organów tego rodzaju jednostek. Powyższe stanowisko znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2001 r., IV SA 41/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2009r., IVSA/Gl203/08(dostępne w internecie na stronie:www.orzeczenia.nsa.pl). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż A Sp. z o.o. nie zalicza się do podmiotów wymienionych w art. 33 § 1 k.p.a., gdyż jest osobą prawną, a tym samym wyłączona jest z kręgu podmiotów mających uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika. W konsekwencji, skoro spółka zarządzająca nieruchomością nie mogła występować przed DWINB jako pełnomocnik Wspólnoty, to tym bardziej nie mogła w jego imieniu wnieść skutecznie odwołania od decyzji, której adresatem była Wspólnota. W sytuacji wniesienia pisma, w tym odwołania, przez podmiot, który nie może w postępowaniu administracyjnym posiadać statusu pełnomocnika organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma, poprzez jego podpisanie lub o nadesłanie podpisanego przez stronę pełnomocnictwa, udzielonego osobie fizycznej, posiadającej pełną zdolność do czynności prawnych. W przypadku ustanowienia pełnomocnika, adresatem decyzji jest wówczas podmiot, w imieniu którego pełnomocnik podejmuje czynności w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zaniechały podjęcia właściwych czynności procesowych, jednak z przyczyn wskazanych wyżej jedynie uchybienia zaistniałe na etapie postępowania odwoławczego stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na koniec można dodać, że dopiero jeśli postępowanie przed organem odwoławczym zostanie prawidłowo wszczęte i zakończone będzie można dokonać kontroli prawidłowości nałożonych przez organy obowiązków i ocenić podniesione w skardze zarzuty. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.