II SA/Wr 2890/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2001 r. przy udziale - sprawy ze skargi Franciszka M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej skarpy na działkach nr 277/77 i nr 278/1 przy ul. S. w Ch. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2000 r. (...) wydaną na postawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Grażyny K.-K. i Sławomira K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 27 sierpnia 2000 r. (...) o umorzeniu postępowania w sprawie skarpy na działkach nr 277/7 i nr 278/1 przy ul. S. w Ch. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że na wniosek Grażyny K.-K. i Sławomira K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie skarpy usytuowanej na terenie działki nr 277/7 położonej przy ul. S. w Ch., a należącej do Elżbiety i Franciszka M. Na podstawie przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin ustalono, że na terenie ww. działki przy granicy z działką nr 277/8, będącą własnością wnioskodawców, istnieje skarpa ziemna o nachyleniu ok., 80 procent i wysokości ok. 4,0 m. W związku z wątpliwościami co do stateczności przedmiotowej skarpy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 maja 1999 r. nakazał Elżbiecie i Franciszkowi M. dostarczyć w terminie do dnia 16 czerwca 1999 r. ocenę stateczności skarpy na działce będącej ich własnością, tj. na działce nr 277/7 przy ul. S. 9 w Ch. Następnie decyzją z dnia 7 lipca 2000 r. (...) organ I instancji nałożył na Elżbietę i Franciszka M. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 15 września 2000 r., określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych na terenie działek nr 277/7 i nr 278/1 przy ul. S. w Ch. do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie poprzez: 1. dostarczenie do PINB w L. projektu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisana nasypu budowlanego istniejącego na terenie działek nr 277/7 i nr 278/1, 2. uzyskania zgody właściciela działki nr 277/8 na zawarte w ww. projekcie rozwiązania techniczne, 3. uzyskania opinii Burmistrza Miasta Ch. o braku sprzeczności przyjętych rozwiązań projektowych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja stała się prawomocna, gdyż żadna ze stron postępowania nie skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 27 sierpnia 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie skarpy na działkach nr 277/7 i nr 278/1 przy ul. S. w Ch. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Grażyna K.-K. i Sławomir K., wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę skarpy usypanej bez wymaganego prawem pozwolenia oraz garażu wybudowanego na ww. działkach, którego to garażu dotyczy decyzja Burmistrza Miasta Ch. z dnia 26 lutego 1997 r. (...) w sprawie pozwolenia na budowę. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz rozważeniu argumentów podniesionych przez odwołujących się organ II instancji wskazał, ze organ I instancji wydając decyzję z dnia 7 lipca 2000 r. nakazującą wykonanie przez Elżbietę i Franciszka M. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych na terenie dziatek nr 277/7 i nr 278/1 do stanu zgodnego z prawem oparł powyższe rozstrzygnięcie na analizie dostarczonej dokumentacji geologicznej. W uzasadnieniu owej decyzji stwierdzono, że skarpa została wykonana z gruntów nasypowych, niezgodnie z wymaganiami technicznymi w związku z czym stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W świetle tej decyzji, analizy materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał, ze brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie przedmiotowej skarpy. Argumenty wysunięte przez organ I instancji przemawiające za umorzeniem postępowania nie stanowią w ocenie organu odwoławczego wystarczającej podstawy do takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem tego organu nie można odmówić słuszności argumentom odwołujących się podnoszących, iż w świetle niewykonania przez zobowiązanych obowiązków wynikających z prawomocnej decyzji organu I instancji nie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Fakt wykonania skarpy niezgodnie ze sztuką budowlaną oraz związane z nią zagrożenie bezpieczeństwa zarówno ludzi jak i mienia, nie budzi wątpliwości organu II instancji. Mając powyższe na uwadze oraz przychylając się do wniosku odwołujących się organ II instancji uznał, że decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie skarpy na działkach nr 277/7 i nr 278/1 przy ul. S. w Ch. należy uchylić z uwagi na wadliwe rozstrzygnięcie i sprawę skierować do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję złożył Franciszek M., domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że decyzja ta w swej treści me odpowiada powołanemu w niej przepisowi art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy winien po uchyleniu decyzji zaskarżonej merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Ponadto dodał, że nie usypywał skarpy istniejącej na będącej jego własnością działce nr 277/7. Wykonane przez niego prace ograniczyły się do jej oczyszczenia z nagromadzonych odpadów, plantowania i posadzenia drzew i krzewów. Skarpa ta powstała w 1993 r. wskutek składowania przez okolicznych mieszkańców i podmioty gospodarcze różnych śmieci i odpadów. Wyjaśnił, że obecni właściciele sąsiedniej działki nr 277/8 - Grażyna K.-K. i Sławomir K., a także ich poprzednicy prawni w związku z budową budynku mieszkalnego przy granicy z jego działką nr 277/7 dokonali podkopu istniejącej skarpy, co spowodowało jej powiększenie o ok. 2 m oraz potencjalną utratę stateczności. Tak więc skarpa usytuowana jest na działkach nr 277/7 i nr 277/8 i posiada wysokość ok. 4 m. Podniósł, że w toku prowadzonych postępowań organy nakładały tylko na niego określone obowiązki a nie jednocześnie na jego sąsiadów, tj. na małżonków K., jako współwłaścicieli przedmiotowej skarpy i faktycznych sprawców szkody. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że skargę należy oddalić. Zaskarżona bowiem decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym postawę do jej uchylenia. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 27 sierpnia 2000 r. (...) o umorzeniu postępowania w sprawie skarpy na działkach nr 277/7 i nr 278/1 przy ul. S. w Ch. i przekazaniu sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W prawdzie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nieprawidłowo powołał przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa jako podstawę prawną jej wydania zamiast przepisu art. 138 par. 2 Kpa, jednakże powyższe uchybienie procesowe jako nieistotne, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Decyzja zaskarżonej treści w niczym też me narusza przepisów prawa materialnego będącego podstawą jej rozstrzygnięcia. Podstawę tą stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Z niespornych okoliczności faktycznych mniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Grażyny K.-K. i Sławomira K., którzy domagali się usunięcia skutków samowolnie usypanej skarpy usytuowanej na terenie działki nr 277/7 położonej przy ul. S. w Ch., a należącej do Elżbiety i Franciszka M. Skarpa ta bowiem według twierdzeń wnioskodawców utrudnia, czy wręcz uniemożliwia wnioskodawcom budowę domu na stanowiącej ich własność działce nr 277/8 graniczącej bezpośrednio z działką nr 277/7. W związku w owym wnioskiem organ nadzoru budowlanego I instancji najpierw postanowieniem z dnia 25 maja 1999 r. nakazał Elżbiecie i Franciszkowi M. dostarczyć w terminie do dnia 16 czerwca 1999 r. ocenę stateczności skarpy na działce będącej ich własnością, tj. na działce nr 277/7 przy ul. S. 9 w Ch., następnie postanowieniem z dnia 8.06.1999 r. wydanym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącego garażu na terenie działek nr 277/7 i nr 278/1 przy ul. S. 9 w Ch., wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Po czym decyzją z dnia 7 lipca 2000 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na Elżbietę i Franciszka M. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 15 września 2000 r., określonych w niej szczegółowo czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych na terenie działek nr 277/7 i nr 278/1 przy ul. S. w Ch. do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wskazać należy, że wymieniony ostatnio przepis art. art. 51 ustawy Prawo budowlane, będący materialnoprawną podstawą decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu 7 lipca 2000 r. uprawnia tenże organ do wydania następnie decyzji dwojakiej treści w zależności od tego, czy strona, na która nałożony został określony w ust. 1 obowiązek wykonała go, czy też nie podporządkowała się owemu nakazowi i nałożonego na nią obowiązku nie wykonała. W pierwszej sytuacji właściwy organ na podstawie art. 51 ust. la omawianej ustawy wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w drugiej zaś organ ten nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Ponadto wskazać należy, że będący wnioskodawcami w sprawie podjęcia przez uprawniony organ przewidzianych przepisami prawa działań dotyczących przedmiotowej skarpy małżonkowie K. nie cofnęli wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie tejże skarpy. Oczekiwali zatem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego I instancji nie miał podstaw prawnych do podjęcia na podstawie art. 105 par. 1 Kpa decyzji o umorzeniu postępowania z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu. Zgodnie bowiem z zasadą wynikającą z art. 104 par. 1 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Według dyspozycji art. 104 par. 2 Kpa, decyzję rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób i kończą sprawę w danej instancji Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygając o istocie sprawy, jest decyzja o umorzeniu postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje stosownie do zapisu art. 105 par. 1 Kpa wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz, gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym /art. 105 par. 2 Kpa/. Wskazać należy, że podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez, wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, a więc skonkretyzowania praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego stanu prawnego. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza na podstawie wskazywanego już zapisu art. 105 par. 1 Kpa umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron a jednocześnie wywiera inny skutek prawny. Przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy i w danej instancji. Tak więc umorzenie postępowania zamyka stronie drogę do konkretyzacji jej praw i obowiązków. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 par. 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może zatem wynikać z braku istnienia przesłanka podmiotowej, bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter, wówczas można mówić w toku postępowania administracyjnego o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego orzekania. Podobnie ma się rzecz, gdy brak jest przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia /np. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej/. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 par. 1 Kpa oraz interesu strony oczekującej uzyskanie decyzji orzekającej o istocie sprawy. Z takim właśnie naruszeniem prawa miał do czynienia organ odwoławczy rozpoznając odwołanie małżonków K. od decyzji z dnia 27.08.2000 r. wydanej przez organ I instancji w tej sprawie. Podjęcie zatem w tej sytuacji przez organ II instancji decyzji kasacyjnej w pełni znajduje oparcie w art. 138 par. 2 Kpa skoro rozpoznanie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na marginesie już tylko należy dodać, że podniesione w niej zarzuty będą mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji stąd ustosunkowywanie się do nich przez Sąd uznać należy za zbędne na obecnym etapie postępowania.