II SA/Wr 2895/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005r. sprawy ze skarg K. B. i C. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce przy ul. D. [...] w T. oddala skargi. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na inwestorów K. B., M. B., C. B., T. B. i M. B. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji robót budowlanych, oceny technicznej o poprawności ich wykonania i projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, dopuszczając się przy tym istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie sąd administracyjny uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż pomimo istnienia zagadnienia wstępnego (sprawa w sądzie powszechnym o zmianę sposobu wykonywania służebności gruntowej przechodu i przejazdu) organ architektoniczno-budowlany nie zawiesił postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy podjął czynności organ nadzoru budowlanego przez nakaz wstrzymania robót i nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności, lecz postanowienie z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zostało uchylone przez sąd administracyjny, zaś decyzja z art. 51 uległa uchyleniu a sprawę organ odwoławczy przekazał do ponownego rozpatrzenia. W wyniku oględzin budowy nie ustalono prowadzenia robót po dacie uchylenia pozwolenia na budowę. Obecnie budynek jest wykonany w stanie surowym częściowo zamkniętym, z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Stan ten odpowiada sytuacji określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, a wówczas przepisy art. 51 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Uzasadnione było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w sposób określony w rozstrzygnięciu. Wykonanie tej decyzji umożliwi wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, co zapewni inwestorom możność dokończenia budowy. Orzekając o wznowieniu robót organ nadzoru budowlanego nie będzie związany oceną prawną sądu administracyjnego o niemożności wydania pozwolenia na budowę przed zakończeniem postępowania w sądzie powszechnym o służebność. To raczej sąd powszechny będzie musiał rozważyć znaczenie faktu istnienia legalnie wybudowanego budynku dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przed nim sprawy. Inwestorzy wykonali obowiązki nałożone powyższą decyzją i w pismach do organu nadzoru budowlanego domagali się niezwłocznego dokończenia sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego organ udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, stwierdzając w uzasadnieniu wykonanie obowiązków nałożonych decyzją nr [...], utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...]r. Organ podkreślił obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. W kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej organ odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu poprzedniej decyzji. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w T. zarzuciła przedwczesność tej decyzji, jako wydanej przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w kwestii dostępu do drogi publicznej i wykonywania służebności swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę inwestorów. Odwołujący się podkreślał, że to inwestorzy wszczynając postępowanie przed sądem powszechnym doprowadzili do uchylenia pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny, który zakazał wydania im pozwolenia przed zakończeniem tego postępowania, a organ nadzoru również powinien ten zakaz respektować. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu w pełni podzielił ustalenia i oceny organu I instancji, w szczególności na temat braku związku pomiędzy decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót wydaną po stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją, a kwestią służebności ustanowionych na działce inwestorów, co nie pozwalało na zawieszenie postępowania w nin. sprawie. Skargi na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli C. B. i K. B., wnosząc w nich o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżących, skoro organ wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę, to nie mógł wydać decyzji w sprawie wykonywania robót z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła ponadto, że decyzje z art. 51 wydane zostały bez uprzedniego zastosowania art. 50 ustawy, co wskazuje na błędne zastosowanie art. 51. W toku tych i wcześniejszych czynności podjętych przez organy architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego, nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, gdyż odstępstw takich nie było. Wyrażenie w zaskarżonej decyzji oceny odmiennej narusza art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącej jednak istnieje kwestia prejudycjalna w postaci sporu cywilnego o służebność i wydanie decyzji dot. wznowienia robót narusza w sposób oczywisty art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego organ decydujący o pozwoleniu na budowę słusznie zawiesił postępowanie i organ nadzoru nie powinien wydawać decyzji pozwalającej na wznowienie robót w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tym bardziej że organ prowadzący to postępowanie nie znalazł uprzednio podstaw do zastosowania art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. W podsumowaniu skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje wydane zostały w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W nin. sprawie organy nadzoru budowlanego kontynuowały w formalnie odrębnym postępowaniu administracyjnym czynności związane z uprzednim wydaniem ostatecznej decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił w sposób niepodważalny i nie kwestionowany przez inwestorów, że inwestorzy w sposób prawidłowy wykonali nałożone obowiązki. W wyniku ustalenia tego faktu organ musiał wydać związaną decyzję z art. 51 ust. 1a prawa budowlanego o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W wyniku tej decyzji inwestorzy uzyskali możność legalnego dokończenia rozpoczętej budowy. Prawo nie zabrania inwestorom zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji korzystnych dla skarżącego, a jedynie zabrania sądowi wydania orzeczenia na jego niekorzyść, chyba że stwierdzi podstawę nieważności decyzji (art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Formułując zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego skarżąca nie dostrzegła, że przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonych decyzji. Na marginesie można wskazać, że organ w poprzednim postępowaniu w ogóle nie stosował wprost przepisów art. 50 i kolejno art. 51, bowiem stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 50 (nie wstrzymuje się wykonywania robót, gdy nie są wykonywane), lecz stosował art. 51 ust. 4 dotyczący robót już wykonanych, czyli niewykonywanych. Wówczas organ stosuje od początku jedynie odpowiednio, a nie wprost, przepis art. 51 ust. 1. Skarżący twierdzą, że skoro organ nadzoru budowlanego nie stwierdził wykonania robót bez pozwolenia na budowę, to nie powinien wydawać decyzji merytorycznej. W interesie skarżących leżało zatem nieuzyskanie decyzji pozwalającej na dokończenie budowy, zaś korzystne dla nich byłoby dalsze oczekiwanie na decyzję organu architektoniczno-budowlanego, która zapewne byłaby decyzją o umorzeniu pozwolenia w sprawie pozwolenia na budowę. Ocena, czy podjęcie czynności przez organ nadzoru budowlanego i zakończenie postępowania decyzją merytoryczną, korzystną dla inwestorów, nie naruszało prawa w sposób rażący, nie jest istotna w nin. sprawie, lecz w sprawie dotyczącej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nikt nie może zabronić skarżącym kontynuowania próby uchylenia korzystnych dla nich decyzji w toku dalszego postępowania. Na razie jednak, co wiadomo sądowi urzędowo, decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 nie została uchylona przez sąd administracyjny i nie było podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję stanowiącą prostą i konieczną kontynuację postępowania w stanie prawnym wytworzonym przez wydanie tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Dlatego i na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak na wstępie.