II SA/Wr 2898/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego z lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. Ś. [...] w B. oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał inwestorowi D. K. dostarczenie 1. opinii Burmistrza B. o wykonaniu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego robót polegających na wybudowaniu przyłącza do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej z lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku dwurodzinnym 2. aktualnego wypisu z rejestru gruntów i pisemnej zgody współwłaściciela działki nr [...] i właściciela działki nr [...] dla wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 3. inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej 4. opisu technicznego robót wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o ich wykonaniu zgodnie ze sztuką budowlaną i o zdatności urządzenia do użytkowania 5. zgody właściciela na włączenie się do miejskiej sieci sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności skarżącej w 60% oraz M. i R. S. w 40%. Skarżąca wybudowała przyłącze bez pozwolenia na budowę wymaganego zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Pouczono skarżącą, że w następstwie nie dołączenia opisanych wyżej dokumentów organ nakaże rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego (art. 51 ust. 2 prawa budowlanego). Od decyzji tej nie wniesiono odwołania pomimo prawidłowego doręczenia jej odpisu stronom. Postanowieniem z dnia [...] r. organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia sprawy w sądzie powszechnym o orzeczenie zastępujące zgodę współwłaściciela na wybudowanie przyłącza. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy oddalił wniosek skarżącej o zezwolenie na dokonanie czynności. Skarżąca nie wniosła o jego uzasadnienie i uprawomocniło się ono bez jego zaskarżenia apelacją. Po podjęciu postępowania w dniu [...] r., decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ na podstawie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego przyłącza do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Według przytoczonych ustaleń, lokal mieszkalny nr [...] stanowi współwłasność skarżącej oraz W. K., J. K., H. A., J. P. i E. S., zaś ich udział w współwłasności nieruchomości wynosi łącznie 60%. W [...] r. skarżąca wybudowała z tego lokalu przyłącze do miejskiej sieci sanitarnej będącej własnością Gminy B., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. zobowiązano inwestora do dokonania określonych czynności z których skarżąca nie wykonała udokumentowania zgody właściciela lokalu nr [...] będącego współwłaścicielem nieruchomości w 40%. Wobec niewykonania nałożonych obowiązków w całości tj. braku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało nakazać rozbiórkę. W odwołaniu skarżąca podała, że wykonała przyłącze nie samowolnie, lecz na pisemne polecenie Burmistrza. Początkowo współwłaściciel na piśmie wyraził zgodę na wspólne wybudowanie przyłącza, a następnie odmówił tej zgody i wówczas skarżąca powiadomiła Urząd Miasta o zamiarze podjęcia robót na własny koszt. Nie została powiadomiona o wymogu złożenia dokumentacji przed rozpoczęciem robót. Skarżąca utrzymuje się z niewielkiej emerytury, na koszty inwestycji zaciągnęła kredyt bankowy, poniosła dodatkowe koszty w toku postępowania. Obecnie skarżąca uważa, że powtórna zgoda współwłaściciela była zbędna. W akcie notarialnym przekazano skarżącej do użytkowania 60% działki i przeprowadziła przyłącze na przyznanej jej części. Według dołączonych dokumentów przyłącze zostało wybudowane prawidłowo i odebrane jako sprawne technicznie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając w pełni ustalenia i oceny organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła argumentację przytoczoną w odwołaniu, ponownie podkreślając nieistnienie obowiązku uzyskania zgody współwłaściciela na wykonanie przyłącza oraz brak informacji od pracowników Urzędu Miasta, którzy nakazali wykonanie przyłącza, o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a w końcu powstanie wszelkich przesłanek zalegalizowania tej budowy. Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy rozstrzyganiu nin. sprawy istotne znaczenie miały dwie zasady orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a mianowicie, po pierwsze, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji następuje w oparciu o stan sprawy (faktyczny i prawny) z daty jej wydania, zaś po drugie, że dopiero stwierdzenie naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zaskarżonej upoważnia sąd do objęcia kontrolą decyzji poprzedzających jej wydanie. Dlatego w nin. sprawie należało oceniać sposób zastosowania prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności bez możności uwzględnienia kształtu tego prawa wynikającego z ustawy z dnia 10 maja 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), obowiązującej dopiero od dnia 11 lipca 2003r. Należało natomiast dokonać tej kontroli w oparciu o ustawę – Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 (późniejsze zmiany tego brzmienia ustawy nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia). Według zasady ogólnej wynikającej z art. 28 prawa budowlanego (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), działalność polegająca na budowie, bądź montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (przy czym budowa to wykonywanie obiektu budowlanego oraz odbudowa, rozbudowa, nadbudowa i przebudowa obiektu budowlanego), czyli obejmująca prowadzenie robót budowlanych (art. 1, art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego), a jednocześnie nie wymieniona w art. 29 (a także art. 31 ust. 1), mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ówczesnym stanie prawnym uległo wyjaśnieniu, że wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym przyłącza (np. wodociągowego) należącego do urządzeń budowlanych związanych z tym obiektem (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego), nie jest wybudowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 cyt. ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000r. OPS 20/99 ONSA 2000/4/133). W omawianym stanie prawnym (ukształtowanym zasadniczo ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. Nr 111, poz. 726) przyłącza nie były wymienione w art. 29 ustawy. Dlatego podjęcie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i wykonaniu przyłącza, wymagało uzyskania uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie przyłącza stanowiło natomiast tzw. przypadek inny niż określony w art. 48 tej ustawy (por. art. 50 ust. 1), wymagający zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisów art. 51 ustawy (zgodnie z właściwością ustanowioną w art. 83 ust. 1). Zgodnie z art. 51 organ powinien najpierw wydać decyzję nakładającą na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2). Decyzja ta otwiera ciąg działań prawnych podejmowanych w kolejnych sprawach. W przypadku niewykonania obowiązków, organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2). Wymaga przypomnienia, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która wyraża się w domniemaniu mocy obowiązującej decyzji i stabilizacji wywołanych nią skutków prawnych, co oznacza zakaz ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz zakaz naruszania jej mocy prawnej poza przypadkami przewidzianymi ustawą. W nin. sprawie zasada ta miała takie znaczenie, że organy przy wydawaniu badanych w nin. postępowaniu decyzji, nie tylko nie mogły badać a tym bardziej kwestionować przesłanek wydania ostatecznej decyzji opartej na art. 51 ust.1 pkt 2 k.p.a., ale przeciwnie, były decyzją tą związane i zmuszone respektować wynikający z niej nakaz wszczęcia kolejnego postępowania po stwierdzeniu niewykonania obowiązków przez inwestora, nie mogąc przy tym kwestionować prawidłowości nałożenia tych obowiązków. Z brzmienia art. 51 ust. 2 wynikało, że organ nie miał żadnych podstaw do odstąpienia od wydania nakazu rozbiórki po stwierdzeniu niewykonania obowiązków nałożonych poprzednią decyzją. W tym stanie rzeczy co do zasady nie można było uznać zaskarżonej decyzji za naruszającą prawo. Tym niemniej Sąd rozważał kwestie legalności zaskarżonej decyzji również z uwagi na twierdzenia i zarzuty skargi w powiązaniu z materiałem sprawy zawartym w dołączonych aktach administracyjnych. Nie zasługiwały one na uwzględnienie. Odnośnie zaniechania przez pracowników Urzędu Miasta pouczenia o treści prawa budowlanego i nieznajomości tego prawa przez skarżącą wystarczy wskazać, że nie istniał ogólny obowiązek informowania skarżącej przez pracowników nie prowadzących jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, a jedynie prowadzących pertraktacje w celu nakłonienia właścicieli budynku mieszkalnego w mieście do dobrowolnego przyłączenia lokali do kanalizacji miejskiej, do pouczenia skarżącej o konieczności posiadania pozwolenia na budowę, o ile zdecyduje się na podjęcie robót. Ponadto nikt nie może uchylić się od ujemnych skutków naruszenia normy prawnej w oparciu o twierdzenie o jej nieznajomości (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów" s. 375-376). Wątpliwość prawna rozstrzygana w powołanej uchwale NSA dotyczyła kwestii, czy do przyłącza należało stosować bezwzględny i bezpośredni nakaz rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego, a może raczej prowadzące zazwyczaj do legalizacji samowoli budowlanej postępowanie z art. 50-51 prawa budowlanego. Teoretycznie, w przypadku obowiązywania nakazu stosowania art. 48, można by rozważać stosowanie art. 51 w przypadku wyraźnego, błędnego pouczenia inwestora o braku obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Mylne przeświadczenie skarżącej, że takiego obowiązku nie miała, nie było zatem niczym usprawiedliwione i w żadnym razie nie mogło uzasadniać odstąpienia od stosowania art. 51. Kolejny wątek obrony skarżącej dotyczył kwestionowania zasadności nałożonego na nią ostateczną decyzją obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Była to obrona spóźniona, dotycząca innej sprawy od podlegającej rozpoznaniu i dlatego bezprzedmiotowa. Tym niemniej argumenty przedstawione przez skarżącą mogły wzbudzić uzasadnione wątpliwości odnośnie prawidłowości nałożenia tego obowiązku (sygnalizowany w odwołaniu podział gruntu do użytkowania, wątpliwość czy współwłaściciel naprawdę powinien dysponować zgodą pozostałych na przyłączenie lokalu do kanalizacji sanitarnej, o ile nie narusza przy tym ich lokali – w tym zakresie R. S. zgłaszał szereg zastrzeżeń nie wyjaśnionych przez organ, kwestia uprzedniego wyrażenia zgody przez właściciela drugiego lokalu i zbadania podstaw do jej skutecznego odwołania). Z kolei można było dostrzec, że dokumenty dołączone przez skarżącą w wykonaniu decyzji nie wyjaśniały istotnych zastrzeżeń wobec wykonanego przez nią przyłącza, zgłoszonych przez właściciela drugiego lokalu, co teoretycznie nie pozwalało na niewątpliwe stwierdzenie wykonania przez nią także niektórych pozostałych obowiązków. Należy jednak powtórzyć, że przedmiotem kontroli nie była decyzja nakładająca obowiązki i skarżąca mogłaby co najwyżej rozważyć wykorzystanie tego fragmentu obrony dla próby wszczęcia jednego z trybów nadzwyczajnych odnośnie tej decyzji, natomiast w nin. sprawie była to obrona bezskuteczna. Warto jeszcze przypomnieć, że to sama skarżąca zarówno zaniechała podjęcia tej obrony w toku właściwego postępowania (przy stosowaniu wobec niej art. 51 ust. 1 pkt 2) i świadomie przyjęła nałożony obowiązek, dopiero teraz kwestionowany, jak i zaniechała uzyskania zastępczego wykonania tego obowiązku w toku postępowania sądowego, skoro nie podjęła chociażby próby zaskarżenia niekorzystnego postanowienia. Skarżąca dowiedziała się zatem z treści pierwszej decyzji, że niewykonanie obowiązku wywoła kolejną decyzję nakazującą rozbiórkę, a następnie nie uczyniła niczego, aby uzyskać zwolnienie do tego obowiązku lub jego wykonanie zastępcze. Obecnie zaś przedstawia względy słusznościowe lub inne pozaprawne, mające przekonać Sąd o bezprawności decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd tymczasem kontroluje wyłącznie zgodność decyzji z prawem, nie zaś ponadto z normami pozaprawnymi. Po dokonaniu oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd nie mógł sprawdzać legalności nie zaskarżonej decyzji ostatecznej, którą ponadto organ był związany (na temat tego związania por. J. Zimmermann "Polska jurysdykcja administracyjna" s. 148-160). Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.