II SA/Wr 290/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi E. P. na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie niedopuszczenia oferty do dalszego etapu przetargu na najem lokalu użytkowego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 19 marca 2026 r. (data wpływ od organu) E. P. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie niedopuszczenia oferty do dalszego etapu przetargu na najem lokalu użytkowego przy ul. [...] we W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do kontroli czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organy, a z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd zawsze bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd odrzuca skargę na podatnie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z § 2 art. 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a.). Nadto należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organu, dotyczące rozpoznania zastrzeżeń co do przetargu, jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, nie może być ono zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 492/11). Skutkiem zaś tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjmuje się także, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując czynności w toku przetargu, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Podejmowane więc przez organ w ramach tej procedury działania mają charakter cywilny. Dodatkowo wskazać należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, publ. ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 399, dalej: u.g.n.) w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania u.g.n. dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przy czym, ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Uwzględniając powyższe, wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną, jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność podejmowane przez organy jednostki samorządu terytorialnego lub w ich imieniu w ramach przetargów związanych z obrotem nieruchomościami tych jednostek, nie leżą w gestii tut. Sądu, bowiem wszelkie czynności w tym zakresie nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w szczególności w pkt 4 tego artykułu, tj. nie są aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skoro sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym rozstrzygnął w sentencji postanowienia.