II SA/Wr 2902/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 22 marca 2001 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nakładającą na M. i D. P. karę pieniężną za usunięcie drzewa bez zezwolenia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało za istotne uchybienie fakt nieuczestniczenia odwołujących się w oględzinach i brak możliwości zapoznania się z treścią protokołu z oględzin. Organ odwoławczy odnotował sprzeczność ustaleń organów co do obwodu pnia usuniętego drzewa. Wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien, korzystając z wszelkich środków dowodowych, ustalić wiek oraz obwód usuniętego drzewa oraz uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wymierzył M. i D. P. Karę pieniężną w wysokości 1065,60 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia żywotnika o obwodzie pnia w miejscu ścięcia 48 cm. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 110 ust.1b pkt 2, art. 110b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz.196 ze zm.) oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz.1138). Zdaniem Prezydenta usunięcie drzewa wymagało uzyskania zezwolenia. Nie kwestionowali tego, jak zauważył organ, sami skarżący, skoro wnosili poprzednio o zgodę na usunięcie drzewa. Nie uzyskali tej zgody co do spornego żywotnika (zgodzono się na usunięcie innego drzewa) i nie odwoływali się od decyzji odmownej. Przed ponownym rozstrzygnięciem strona została zapoznana z protokołem oględzin z dnia 16 października 2000 r. i wniosła uwagi do tego protokołu. W trakcie postępowania o zgodę na wycięcie drzewa, w dniu 23 marca 2000 r., dokonano w obecności wnioskodawcy pomiaru obwodu pnia drzewa na wysokości 1,30 m. Obwód ten wynosił 70 cm. Różnica z obwodem ustalonym w dniu 16 października 2000 r. i wynoszącym 48 cm, w miejscu ścięcia, wynika z faktu różnic w obwodzie na różnej wysokości tego samego pnia. Drzewo niskopienne u podstawy jest węższe, a powyżej mogą występować liczne spękania korowiny i odgałęzienia pogrubiające drzewo. Z uwagi na usunięcie pozostałego po ścięciu drzewa pnia, brak jest możliwości powtórnego dokonania pomiaru. Organ nie zaakceptował dowodu z oświadczeń dwóch świadków, które to oświadczenia przedłożyli do akt sprawy skarżący. Z oświadczeń tych nie wynika, aby do drzew posadzonych w latach 1973 – 1974, należał także sporny żywotnik. Wartość dowodową tych oświadczeń podważyła także specjalistyczna Komisja do Spraw Ochrony Zieleni, która jednoznacznie oceniła wiek drzewa na powyżej 30 lat. Członkowie Komisji oraz członkowie wspierający posiadają stosowne uprawnienia i kwalifikacje pozwalające na wydawanie w pełni wiarygodnych orzeczeń o stanie i wieku drzew. Przy takim składzie osobowym komisji nie ma potrzeby zasięgania opinii innych biegłych i podważania wiarygodności jej orzeczeń. Skoro zaś usunięto, bez zezwolenia, drzewo o wieku powyżej 30 lat, to należało wymierzyć karę pieniężną, w oparciu o przywołane na wstępie przepisy ustawy i rozporządzenia. W odwołaniu M. i D. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zarzucili nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niezgodność decyzji z prawem, skutkujące naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa oraz przepisu art. 48 ust.4 pkt 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Precyzując zarzuty odwołujący się wskazali, iż organ I instancji powołał się na autorytet Komisji, a należało przeprowadzić postępowanie dowodowe uwzględniające katalog środków wynikający z art. 75 kpa. Zauważyli, że ustalenie wieku drzewa nie było przedmiotem ustaleń protokołów oględzin z dnia 16 października 2000 r. oraz 21 marca 2000 r. Zdaniem odwołujących się, organ powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania autorów oświadczeń. Tymczasem zakwestionowano oświadczenia, bez wskazania odmiennych dowodów w tym zakresie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przypomniało przebieg postępowania i stwierdziło, wobec zapoznania M. P. ze zgromadzonym materiałem dowodowym, spełnienie przesłanki z art. 10 kpa. W ocenie organu odwoławczego zaskarżonej decyzji nie można także zarzucić braku obiektywności. Gdy nie istnieje już pień usuniętego żywotnika, nie można było w sposób bezpośredni ustalić obwodu drzewa w miejscu ścięcia. Należało więc wziąć pod uwagę ustalenia wynikające z dokumentacji. Na tym oparł swoje ustalenia organ I instancji, przy czym przyjął korzystniejszy dla stron, przy wymiarze kary, obwód pnia wynoszący 48 cm. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i D. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtórzyli zarzut naruszenia przepisów postępowania i norm prawa materialnego, przy czym do katalogu naruszonych przepisów dodali art. 6 i art. 75 kpa oraz art. 110 ust.1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wywody zawarte w odwołaniu uzupełnili twierdzeniem o braku podstaw do przyjmowania obwodu pnia jako podstawy określania wieku drzewa. Nie zgodzili się z oceną o możliwości większego obwodu drzewa na wysokości 1,30 m, w stosunku do obwodu przy ziemi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, iż cytowane przez skarżących fragmenty literatury specjalistycznej nie wykluczają przyjętej przez organ I instancji metody ustalania wieku drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Nie jest w niniejszej sprawie sporna podstawa materialna rozstrzygania. Dla porządku jedynie przypomnieć można, iż chodzi o obowiązujący w czasie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 110 ust.1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz.196 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, za naruszanie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, organ (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) wymierza karę pieniężną. Wysokość, warunki i tryb nakładania kar pieniężnych określało, wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 110 ust.2 i 2a przywołanej ustawy, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz.1138). Co prawda, z dniem 1 stycznia 2001 r. rozporządzenie utraciło częściowo podstawę prawną, na skutek zmiany art. 110 ust.2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez art. 56 pkt 18 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz.1157), ale w czasie podejmowania zaskarżonych aktów moc wspomnianego rozporządzenia była zachowana, na podstawie art. 67 ustawy o dostępie do informacji (...). Wracając do hipotezy art. 110 ust.1b pkt 2 ustawy o ochronie środowiska (...) zauważyć trzeba, że przesłanką wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa jest brak wymaganego pozwolenia. Normy regulujące wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew rosnących na użytkowanych nieruchomościach zawarte były wówczas w art. 48 ustawy o ochronie środowiska (...). Kontrowersja, w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy wiek drzewa usuniętego przez skarżących nie przekraczał 30 lat, a co za tym idzie, czy drzewo to mogło być objęte działaniem przepisu art. 48 ust.4 tej ustawy. Skoro spór ma charakter proceduralny, to najpierw skonstatować należy, że w świetle przepisów ustawy o ochronie środowiska (...) oraz przywołanego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska (...), nie ma podstaw do niestosowania, w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o dowodach (Dział II, Rozdział 4 kpa). Oznacza to m.in., iż istotne z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności należy ustalać poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonanie oceny tych dowodów w sposób nienaruszający zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takim uchybieniem było oparcie się na oświadczeniu Komisji do Spraw Ochrony Zieleni, działającej przy Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta [...], tak jak na opinii biegłego. Tymczasem z art. 84 § 1 i § 2 Kpa wynika, iż biegłym może być jedynie podmiot niezależny od organu. Za taki niezależny podmiot nie może być uznana komisja działająca przy organie administracji publicznej, nawet jeśli w jej skład wchodzą osoby spoza pracowników urzędu, utworzonego do pomocy prezydentowi. Zaznaczyć jednak należy, że w składzie Komisji znalazły się osoby będące pracownikami Urzędu Miasta. Tak więc mimo wykazania posiadania przez jednego z członków Komisji (mgr M. W.) uprawnień biegłego z zakresu ochrony przyrody, o których mowa w, obowiązującym wówczas, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz.1079), nie można przyznać w/w oświadczeniu waloru niezależnej opinii biegłego, spełniającej wymogi art. 84 kpa. Uchybieniem było także nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków A. K. i J. W. O ile organ miał wątpliwości co do tego, czy drzewo o którym sąsiedzi skarżących złożyli oświadczenie, jest tym samym drzewem, o które chodzi w sprawie, powinien uzyskać wszelkie informacje w drodze zeznań tych osób. W rezultacie doszło do pominięcia dowodu z zeznań świadków i jednocześnie zdyskredytowania ich ewentualnych zeznań. Naruszyło to przepis art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Podkreślić przy tym trzeba, iż w tej sytuacji, organy nie tyle rozważały wiarygodność dowodów, ale wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, z góry założyły prymat jednego dowodu (oświadczenia Komisji), nad dowodem nieprzeprowadzonym (zeznaniami świadków). Warto jeszcze przypomnieć, że w decyzji kasacyjnej z dnia 22 marca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze akcentowało konieczność skorzystania z wszelkich środków dowodowych. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie uwzględniło zatem własnego stanowiska. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji I instancji oparto o art. 135 tej ustawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 Prawa o postępowaniu (...). Zasądzenie na rzecz skarżących kosztów sądowych oparto o art. 55 ust.1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), a zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nastąpiło na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu (...). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Dla dalszych losów sprawy administracyjnej konieczna jest odnotowanie, iż na mocy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085), z dniem 1 stycznia 2002 r. utraciła moc ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jednak na mocy art. 3 ust.1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (...), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (a więc przed dniem 1 października 2001 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Z uwagi na to, że przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. (w tym przepis art. 47), ani ewentualne przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do niniejszej sprawy administracyjnej znajdą zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli normy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Dotyczy to także wydanych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przepisów wykonawczych, obowiązujących w dniu 30 września 2001 r., tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar.