II SA/Wr 2908/01

Sygn. akt II SA/Wr 2908/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia NSA Asesor WSA Protokolant Andrzej Jurkiewicz Halina Kremis Anna Siedlecka / sprawozdawca / Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2004 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ulicy K. w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 250 zł ( słownie: dwieście pięćdziesiąt) tytułem kosztów procesu; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt IISA/Wr 2908/2001 2 UZASADNIENIE R. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku wolnostojącego położonego w W. przy ul. K. [...], na działce nr [...] i orzeczenie, że budynek może być użytkowany na cele mieszkalne. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w/w budynek nabył w [...] r. po byłych Zakładach Przemysłu Lniarskiego w W . Przedmiotowy budynek o pow. [...]m2 był budynkiem biurowym. Obecnie w połowie budynek wykorzystywany jest jako pomieszczenie stałego zamieszkiwania wnioskodawcy i jego rodziny. Czasowo pozostała część pomieszczeń udostępniona jest Spółce z o.o. A na biura. Zachodzi, zdaniem wnioskodawcy, konieczność przeprowadzenia remontu wewnętrznego obiektu i dokonanie zmiany sposobu jego użytkowania ( art. 71 Prawa budowlanego). W trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu [...]r. z udziałem wnioskodawcy ustalone zostało, że : - na nieruchomości oznaczonej nr [...] położone są dwa budynki (A i B) złączone wspólną ścianą, * właściciel przedstawił inwentaryzację części B z wnioskiem o zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu na budynek mieszkalny; budynek ten w dniu oględzin w całości był użytkowany na cele biurowe, * również na część A została przedłożona inwentaryzacja; poprzednio budynek A był wykorzystywany na cele administracyjno- socjalne; obecnie wnioskodawca mieszka w budynku A wraz z rodziną, * właściciel złożył do protokołu oświadczenie , że nie prowadził w budynku żadnych prac budowlanych poza malowaniem. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przekazał do Urzędu Miejskiego w W. pismo R. P. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, którego funkcja dotychczas się nie zmieniła, w celu rozpatrzenia zgodnie z kompetencją. W pozostałym zakresie, tzn. w stosunku do drugiego budynku Inspektorat poinformował, że prowadzi postępowanie w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego( tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 109, poz.l 157). Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 - Prawo budowlane - nakazał R. P. Sygn. akt IISA/Wr 2908/2001 3 przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. K. [...] w W. użytkowanego obecnie jako mieszkalny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewiduje, że zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części wymaga pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowłanej w formie decyzji( art. 71 ust. 1 ustawy), a szczegółowy tryb uzyskiwania pozwolenia określony jest w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych lub ich części( Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 47). Zgodnie z § 10 tegoż rozporządzenia właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 w/w ustawy, stosuje się przepisy art. 50 i 51, przy czym w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 organ nadzoru budowlanego może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia [...]r.( uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...]) , ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. W. w dniu 11 czerwca 1994r., działka nr [...]oznaczona jest symbolem M 19 P/U . W planie tym określone zostało, że obecny i projektowany rodzaj użytkowania przewiduje się pod zabudowę produkcyjno-usługową. Skoro plan ten wyklucza funkcję mieszkaniową, koniecznym było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W odwołaniu od w/w decyzji R. P. podnosi, że jest ona błędna, albowiem wynika z niewłaściwej wykładni i zastosowania powołanych przepisów art. 71, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zajmowanych aktualnie pomieszczeń na mieszkanie, nigdy nie stanowiły one pomieszczeń biurowych. Odwołujący wskazał, że nieruchomość obejmującą dawną działkę nr [...] wraz z budynkami nabył w [...] r.. Następnie dokonano podziału tej działki i została wyodrębniona m. in. sporna działka nr [...], na której stoją dwa budynki przylegające do siebie ścianą. Budynek wyższy (dwupiętrowy) wykorzystywany był i nadal jest na biura, natomiast budynek niższy wykorzystywany był uprzednio na mieszkanie dla kierownika zakładu. Sygn. akt IISA/Wr 2908/2001 4 W [...] r. po wymalowaniu pomieszczeń odwołujący zamieszkał wraz z rodziną w niższym budynku. Sporny budynek, jego zdaniem, był i jest przeznaczony na cele mieszkalne, tj. na pobyt dla ludzi. Wniosek z [...] r. w przedmiocie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania dotyczy dwóch budynków, które de facto stanowią jedną całość i które skarżący chce przeznaczyć w całości na budynek mieszkalny. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy analizując stan faktyczny sprawy stwierdził, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia norm prawnych poprzez samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ drugiej instancji wskazał również, że istnieje możliwość przekwalifikowania sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz uwarunkowane jest to od zgodności planowanego przeznaczenia obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie działka nr [...] przewidziana jest w planie pod zabudowę produkcyjno-usługową, a więc wykluczającą funkcje mieszkalną. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. P. podnosi, że wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia jest błędna. Istotną kwestią do ustalenia jest czy skarżący jako właściciel spornego budynku dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu, mając na uwadze treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W pozostałym zakresie zgłoszone w skardze zarzuty są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej wskazując, iż zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między Sygn. akt IISA/Wr 2908/2001 5 organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt spraw, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej opiera się na podstawie kryterium legalności. Oparcie jej na innych kryteriach, np. celowości czy też słuszności, jest niedopuszczalne. W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Naruszenie prawa polega w niniejszej sprawie na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ( art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje bowiem organom prowadzącym postępowanie, aby "w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Kierując się natomiast normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Znaczenie tej zasady podkreślał niejednokrotnie również Naczelny Sąd Administracyjny, i tak w wyroku z dnia 7 maja 1985 r. sygn. akt USA 318/85 stwierdził, "obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i Sygn. akt IISA/Wr 2908/2001 6 nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny". Z powyższego wynika, iż to organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego. Nie oznacza to jednak, że nie powinien uwzględniać wniosków dowodowych pochodzących od stron postępowania, jeśli mogą mieć istotny wpływ na ustalenie prawdy obiektywnej. Organ odwoławczy rozpoznający sprawę, zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności wyrażaną w art. 15 k.p.a., obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest, jak to już wyżej stwierdzono, ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy ustala zatem stan faktyczny sprawy, dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe ( art. 136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w odwołaniu ( jak w niniejszej sprawie) kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawna uzależnia pozytywne rozstrzygniecie sprawy. Jeżeli jednak rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ( art. 138 § 2 k.p.a.). Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. K. [...] w W . Przede wszystkim Sąd stwierdza, że wniosek skarżącego z dnia [...]r. jest nieprecyzyjny, stąd obowiązkiem organu było wezwanie strony do sprecyzowania swojego żądania poprzez dokładne określenie zakresu przedmiotowego wniosku. Wspomnieć przy tym należy, że stosownie do art. 9 k.p.a. organy winny informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Udzielenie informacji zwłaszcza w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony istotne znaczenie, bowiem pozwala na prawidłowe określenie żądania, a w konsekwencji zaspokojenie w pełni interesu strony. Sygn. akt IISA/Wr 2908/2001 7 Organy obu instancji nie ustaliły także, w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był poprzedni sposób użytkowania spornego obiektu. Organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do sprawdzenia jaka jest aktualna treść zapisu (funkcja) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], ale już nie sprawdził dla tej działki funkcji wynikającej z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w dacie zasiedlenia spornego obiektu przez skarżącego i jego rodzinę, co jak twierdzi skarżący miało miejsce w [...] r.. Kolejnym uchybieniem jest nieprecyzyjne określenie osnowy decyzji organu pierwszej instancji, poprzez wskazanie w treści rozstrzygnięcia na przywrócenie poprzedniego ( tu nie wyjaśniono jakiego) sposobu użytkowania budynku przy ul. K. [...]. W treści osnowy w/w decyzji orzeczono o budynku, a więc zapis ten sugerować może, że decyzja odnosi się do obu części budynku, tj. części A i B, gdy tymczasem tylko budynek A jest zamieszkały. Tak nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu egzekucyjnym być niewykonalne, gdyż ze względu na swą treść budzi poważne wątpliwości interpretacyjne przy jej egzekwowaniu. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący R. P. konsekwentnie podnosił, zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu, że organy obu instancji nie wyjaśniły podstawowego i istotnego dla sprawy zagadnienia a mianowicie nie ustaliły poprzedniego stanu użytkowania części budynku oznaczonego lit. A. Zarzuty tak postawione i nie wyjaśnione przez organy obu instancji administracyjnych wskazują, że wymienione organy nie wykazały w sposób dostateczny istnienia przesłanek do wydania zaskarżonych decyzji. W rozpoznawanej sprawie, dokładne wyjaśnienie przez organ I instancji zakresu przedmiotowego wniosku oraz wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez ustalenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, a także dokładne ustalenie zakresu robót w zamieszkałej części budynku "A", pozwoli na prawidłowe zastosowanie obowiązującej normy prawnej prawa materialnego, co z kolei stanowić będzie podstawę do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu podniesione wyżej okoliczności wskazują, że w niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem wymienionych w treści tego uzasadnienia zasad i procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200 tej ustawy.