II SA/Wr 291/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Z. M. na zaświadczenie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 12 marca 2025 r. nr WRO.WKUZ.GZ.4247.35.2022.ARo.23 w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności postanawia: odrzucić skargę. Z. M. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 26 marca 2025 r. (data wpływu) pismo, stanowiące zgodnie z jego treścią "odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego we W., znak [...] z dnia 12 marca 2025 r.". W treści pisma wskazała m.in., że "decyzja" ta została wydana z naruszeniem prawa, bowiem obciąża skarżącą i jej syna spłatą długu, który ich nie dotyczy, zaś opłat powinna dokonać właścicielka nieruchomości. Pismo to zostało zarejestrowane pod sygnaturą II DK/Wr 49/25 oraz przekazane Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa (dalej również: organ) przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2025 r. celem udzielenia odpowiedzi na skargę, odesłania skargi oraz nadesłania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Po przekazaniu Sądowi przez organ oryginału skargi, zarejestrowanej uprzednio pod sygnaturą II DK/Wr 49/25, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Wr 291/25. Z uwagi na wyraźne wymienienie w treści skargi dnia wydania zaskarżonego aktu oraz jego numeru, pomimo błędnego opisania go jako "decyzję", za przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie uznano zaświadczenie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 12 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. W treści skargi skarżąca powołała się również na okoliczności wynikające ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma organu z dnia 12 marca 2025 r., nr [...], stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 2 stycznia 2025 r. w sprawie podania wysokości i okresu pozostałego do wnoszenia opłaty rocznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 18 marca 2025 r. skarżąca odebrała zaświadczenie z dnia 12 marca 2025 r. nr [...] potwierdzające wysokość i okres pozostały do wniesienia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki gruntu nr [...] położonego w mieście S., przynależnym do lokalu mieszkalnego Z. M. Podkreślono m.in., że skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6, dalej: u.p.p.u.w.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sądowych i administracyjnych, w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zaświadczenie Dyrektora Oddziału Terenowego we W. Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa potwierdzające wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Zdaniem Sądu, akt ten nie mieści się we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Wskazać należy, że ogólne przepisy w sprawie wydawania zaświadczeń zostały uregulowane Dziale VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zaświadczenie należy również mieć na uwadze nie tylko zakres kognicji sądu wyznaczony art. 3 p.p.s.a., lecz także zakres jego uprawnień orzeczniczych, będący konsekwencją przyjętego modelu sądu administracyjnego jako sądu w zasadzie kasacyjnego. Celem kontroli działalności administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest pozbawienie mocy prawnej lub usunięcie skutków prawnych wadliwych przez swą niezgodność z prawem aktów i innych czynności. Oznacza to, że jakkolwiek związek wydanego aktu lub podjętej czynności ze sferą czyichś praw lub obowiązków nie musi polegać już jedynie na ich "przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu", to jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu jest wciąż skuteczność prawna (wiążący charakter) aktu lub czynności. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują skutków prawnych, byłoby zatem sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd. Art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zaświadczenie tymczasem jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium "prawdziwe-fałszywe", a nie według kryterium "legalne-nielegalne", ze swej natury nie może zostać cofnięte ani uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności zaświadczenia, gdyż w przypadku czynności nie wywołującej bezpośrednich skutków prawnych wydawanie tego rodzaju orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, dostępne w CBOSA). Zaświadczenie nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) jak też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciw od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaświadczenie nie może też być uznane za inny akt i czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przywołanym przepisie chodzi bowiem o takie akty (czynności), które formułują (nadają) uprawnienia lub ustanawiają obowiązki, ale również o akty (czynności), które odbierają, ograniczają uprawnienia lub rozszerzają obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. Takiego charakteru nie mają zaś akty (czynności) stwierdzające jedynie prawa wynikające z przepisów prawa oraz akty o charakterze informacyjnym (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 174/21, dostępne w CBOSA). Dodatkowo, w kontekście niniejszej sprawy należy wskazać na szczegółowe przepisy, regulujące kwestie związane z ponoszeniem opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.p.u.w., obowiązek wnoszenia opłaty przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia, obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości, w odniesieniu do której istnieje roszczenie o opłatę, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości. Nabywca nieruchomości występuje do właściwego organu w terminie 30 dni od dnia nabycia nieruchomości o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty. Właściwy organ może wydać to zaświadczenie z urzędu. Z kolei według art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy, jeżeli nabywca nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 1, informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego zaświadczenia wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty, w drodze decyzji. Złożenie wniosku nie wstrzymuje obowiązku wnoszenia opłaty za dany rok. Właściwy organ ustala, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, wysokość opłaty lub okres jej wnoszenia. W przypadku zmiany wysokości opłaty jej nowa wysokość obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości. Właściwy organ zawiadamia na piśmie nabywcę nieruchomości, w przypadku nadpłaty, o zaliczeniu na poczet przyszłych opłat nadwyżki wniesionej opłaty, a w przypadku niedopłaty, o dopłacie do opłaty odpowiadającej różnicy pomiędzy wniesioną opłatą a nową wysokością opłaty. Powołane wyżej przepisy u.p.p.u.w. regulują możliwość zakwestionowania informacji o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, które są potwierdzanie zaświadczeniem wydanym na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.p.u.w. Stronie w takiej sytuacji przysługuje wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty, w drodze decyzji. Od decyzji przysługiwać zaś będzie odwołanie do organu wyższego stopnia, a następnie dopiero ewentualna skarga do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że takie zaświadczenie zostało wydane dnia 12 marca 2025 r. i doręczone prawidłowo skarżącej w dniu 18 marca 2025 r. Zawierało pouczenie, o możliwości złożenia w terminie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika zaś, że takich czynności skarżąca nie podejmowała, tym samym – nie wykorzystała przysługującej jej możliwości weryfikacji wysokości opłaty lub okresu jej wnoszenia. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że przedmiotowa skarga na zaświadczenie dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 12 marca 2025 r., wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.p.u.w., w niniejszej sprawie, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Mając nadto na uwadze, że skarżąca odnosiła się do danych liczbowych zawartych w piśmie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 12 marca 2025 r. nr [...], uzupełniająco należy wskazać, że pismo to również nie mieści się w ramach zakreślonych przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. Ma ono charakter wyłącznie wyjaśniający (informacyjny) i stanowi odpowiedź KOWR na pismo skarżącej w przedmiocie podania wysokości i okresu pozostałego do wnoszenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności tego gruntu. Jego treść nie zawiera konkretyzacji jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku w odniesieniu do strony skarżącej (a jedynie informacje dotyczące możliwości uzyskania bonifikaty w przypadku zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej). Dokument o tak określonej specyfikacji również nie podlega zatem zaskarżeniu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.