II SA/Wr 2917/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 28, art.33 ust. l art.34 ust. 4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r Nr 106, poz. 1126,) oraz na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę D. P., na inwestycję obejmującą budowę garażu z wiatą ogrodową na działce, nr a położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wszczął postępowanie administracyjne i zawiadomił strony postępowania administracyjnego o tej okoliczności, aby mogły zapoznać się ze złożonymi dokumentami. W dniu 13 sierpnia 2002 r. H. K. złożyła pismo, w którym "nie wyraża zgody na postawienie tegoż garażu..". Organ I instancji stwierdził, że zaszły przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż D. P. posiada dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkę przewidzianą pod przedmiotową budowę, przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego/Dz.U. Nr 140, poz.906/ i jest zlokalizowany w odległości 3.0m od granicy nieruchomości H. K. Podniesiony argument protestującej sąsiadki, w ocenie organu, nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania pozwolenia na budowę, w przypadku gdy zachowane są przepisy dotyczące usytuowania obiektu względem granic nieruchomości sąsiednich, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki oraz zachowany jest interes osób trzecich. Decyzję doręczono inwestorowi, D. P. Od tej decyzji odwołała się H. K., nie wyrażając zgody na lokalizację obiektu, bowiem na załączniku graficznym brak jest określenia, czy obiekt będzie posiadał okna, co jest istotne w celu zachowania odpowiedniego odstępu od jej działki. Wojewoda [...], na podstawie art.138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz.1071- zwaną dalej K.p.a.) oraz art.82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż z akt przekazanych przez organ I instancji wynika jednoznacznie, że w projekcie zagospodarowania działki (błędnie nazwanym przez autora planem zagospodarowania), przewidziano usytuowanie przedmiotowego garażu wraz z wiatą ogrodową (jednolita bryła), w odległości 3m od granicy działki nr b, której współwłaścicielką., jest skarżąca. Wskazał, że wiata ogrodowa, znajdująca się w odległości 3m od granicy działki skarżącej, nie jest obudowana, a zatem jako obiekt budowlany nie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie stanowi budynku w rozumieniu art.3 pkt 2 cyt. Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie odnoszą się do niej wymogi § 12 ust.4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (. Dz. U. z 1999 nr 15, poz. 140), w zakresie zachowania minimalnych odległości budynków od granicy z sąsiednimi działkami. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z urzędu stwierdził, że przepis § 12 ust.4 ma zastosowanie przy rozważaniu prawidłowości lokalizacji projektowanego garażu, którego ściana z otworem drzwiowym (brama wjazdowa), została usytuowana w odległości l.20m od granicy z działką zabudowaną nr c (współwłasność J. D. i D. P.) i odległość ta pozostaje w sprzeczności z § 12 ust.4 pkt l, cytowanego wyżej rozporządzenia, z którego wynika, że odległość budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, winna wynosić co najmniej 4m. Projekt budowlany ponadto został oprawiony w sposób umożliwiający jego dekompletację, co stanowi naruszenie § 6 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 140, poz.906). Zgodnie, zaś z § 8 ust.3 pkt. l i 2, w/w rozporządzenia, część rysunkowa projektu zagospodarowania powinna określać orientację położenia działki w stosunku do stron świata, co nie zostało spełnione w rozpatrywanym przypadku, przeto organ I instancji był obowiązany, w trybie art.35 ust.3 Prawa budowlanego, wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie. Decyzję doręczono D. P. W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] inwestor D. P. zarzuca, iż z pierwszej części uzasadnienia organu II instancji, po rozpatrzeniu argumentów odwołania H. K. wynika, że decyzja Starosty powinna być utrzymana w mocy. W ocenie skarżącej działka nr a, stanowiąca wieczyste współużytkowanie J. D. i jej z drugą działką nr c, stanowiącą również współwłasność J. D. i skarżącej, wraz z działką nr a stanowi przede wszystkim jedną nieruchomość. Nie można uznać działki nr a za samodzielną działkę budowlaną, na której można by wznieść obiekt budowlany, gdyż nie posiada niezależnego dostępu do zewnętrznego układu komunikacji. Obszar, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, przeznaczony jest w planie miejscowym jako : "Ustalenia ogólne : Tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Ustalenia szczegółowe : Istniejąca i projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z programem usług podstawowych.", zatem do analizy warunków technicznych w obrębie jednej nieruchomości przede wszystkim stosować powinno się §12 ust.2 rozporządzenia. Zabudowa uzupełniająca lokalizowana jest już w tym układzie na działkach tego rzędu bliźniaczej zabudowy ulicy [...] i należałoby zachować tak kształtujący się układ urbanistyczny zabudowy. Współużytkownicy wieczyści zgadzają się na taką lokalizację garażu na nieruchomości, a każdy metr oddalenia zabiera przestrzeń ogrodową za planowanym obiektem. Następnie D. P. wyjaśnia w imieniu projektanta, który jako jej pełnomocnik został pominięty jako strona w tym postępowaniu administracyjnym, iż projekt budowlany został w całości zaplombowany zwyczajowo jak dla dokumentacji archiwizowanych, w sposób uniemożliwiający dekompletację i oprawiony w okładkę formatu A-4. Dekompletacji mogła ulec jedynie okładka, której brak nie wpływa na zawartość merytoryczną projektu. Odnośnie drugiego zarzutu projektant uznał, że wymóg §8 ust.3 pkt l w/w rozporządzenia spełniony został przez sam sposób wykonania mapy w układzie "1965", który orientuje mapę w kierunku północnym poprzez napisy i nałożoną siatkę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Przepis art. 32 K.p.a. stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Każdy podmiot, który jest stroną postępowania, może zatem udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 K.p.a.). Zasadą jest, że pełnomocnictwo musi być udzielone wprost, a wyjątkiem jest pełnomocnictwo domniemane (§ 4). Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego sprawy to wskazać trzeba, że skarżąca udzieliła w dniu 11 maja 2001 r. pełnomocnictwa arch. M. P., właścicielowi biura A do reprezentowania i występowania w jej imieniu w zakresie, m. in. "uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę". Pełnomocnictwo to skarżąca doręczyła organowi I instancji i znajduje się ono w aktach administracyjnych. Zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy pominęły ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Takie działanie organów jest kwalifikowane jako naruszenie prawa, a "Stwierdzenie istnienia przesłanki do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Sam "goły fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia""( vide: wyrok NSA, 999.07.23, sygn. akt IV SA 1149/97- opubl. LEX nr 47807) . Jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wada ta, ujawniona w postępowaniu odwoławczym, stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Artykuł 10 K.p.a. ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie ponieważ zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje więc konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z jej udziałem. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziały strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i w sprawach zakończonych decyzją ostateczną stanowi podstawę do wznowienia dostępowania na wniosek strony. W ocenie składu orzekającego fakt pominięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika strony powinien stanowić podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Stosownie do treści powyższego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydana na podstawie powyższego przepisu decyzja jest decyzją kasacyjną, którą organ odwoławczy wydaje wtedy, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Za takie naruszenie prawa procesowego należy uznać zarówno sytuację, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jak również sytuację, gdy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale naruszono w nim przepisy procesowe, tak jak w niniejszej sprawie przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu, gdyż w prowadzonym postępowaniu nie uczestniczył pełnomocnik skarżącej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, iż cytowany przepis, przeciwnie niż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, także nie uzależnia uchylenia decyzji lub postanowienia przez Sąd od istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.