II SA/Wr 293/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia orzeczenia technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego oddala skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. nr [...], biorąc za podstawę art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 r. nr 98, poz.1071 z póź. zm. dalej jako ,,k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia C. i J. S., uchylił wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. postanowienie nr [...] z dnia 31 stycznia 2007 r. nakazujące C. i J. S. w terminie do 15 marca 2007 r. przedłożyć orzeczenie techniczne wraz z inwentaryzacją budowlaną wybudowanego bez pozwolenia na budowę, budynku garażowo - gospodarczego na posesji przy ul. P.P. [...] we W. oraz nakazującego wykonać i ująć w części opisowej i rysunkowej inwentaryzacji budowlanej określone w orzeczeniu technicznym ewentualne zalecenia dotyczące zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w stanie jego realizacji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ rozpoznając sprawę poczynił następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku garażowo-gospodarczego na posesji przy ul. P.P. [...] we W., zostało wszczęte w związku z informacją zawartą w postanowieniu z dnia 12 października 2005 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W., przesłaną do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W.. Z treści dokumentu wynika, że do organu wpłynęła skarga A. B., zamieszkałego we W. przy ul. P.P. [...], zawierająca informację o drewnianym budynku wykorzystywanym do garażowania i napraw samochodów, wybudowanym na posesji przy ul. P.P. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz oględzinach obiektu dokonanych w dniach: 26 czerwca 2006 r. i 15 listopada 2006 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, że obiekt wybudowany został samowolnie, na początku lat 80 ubiegłego wieku, przez J. S.. Jest to drewniany, parterowy budynek o wymiarach: długość = 4,80 m, szerokość = 3,90 m i wysokości = 3,30 m, z dachem krytym papą, usytuowany pomiędzy dwoma wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi w odległości ponad 13 m od każdego z nich. Pełni funkcję budynku garażowo-gospodarczego. Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ postanowieniem z dnia 31 stycznia 2007 r. w myśl przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał C. i J. S w terminie do 15 marca 2007 r. przedłożyć orzeczenie techniczne wraz z inwentaryzacją budowlaną wybudowanego bez pozwolenia na budowę, budynku garażowo - gospodarczego na posesji przy. ul. P.P. [...] we W. oraz nakazującego wykonać i ująć w części opisowej i rysunkowej inwentaryzacji budowlanej określone w orzeczeniu technicznym ewentualne zalecenia dotyczące zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w stanie jego realizacji. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na fakt wybudowania obiektu pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane wyeliminowana została możliwość zastosowania przepisu art. 48 obowiązującej w chwili prowadzenia postępowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 tejże ustawy, przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów wykonanych przed dniem wejścia jej w życie. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Również w ocenie organu I instancji w analizowanej sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bowiem obiekt znajdował się w obszarze nie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Komendanta Rejonowego Państwowych Straży Pożarnych - może być w sposób bezpieczny wykorzystywany jako garaż. Uznając natomiast za możliwe doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wszczął postępowanie w tym zakresie. Zażalenie na to postanowienie złożyli C. i J. S. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy uznając, że organ I Instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu prawnego w sprawie, postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. uchylił opisane postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wobec ustaleń poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego bezsprzecznym jest, iż obiekt został wybudowany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wobec powyższego zastosowanie mają przepisy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z przytoczonym przepisem – przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku gdy brak jest przesłanek do zastosowania art. 37 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ nadzoru podejmuje działania mające na celu ustalenie czy możliwe jest wydanie nakazu, na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie w oznaczonym terminie określonych zmian lub przeróbek. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podkreślił, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru po wykazaniu braku przesłanek wynikających z art. 37 Prawa budowlanego z roku 1974 może wydać postanowienie w trybie art. 56 ust. 1 tejże ustawy, w którym może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji niezbędnej do ustalenia koniecznego do wykonania zakresu robót budowlanych. Postanowienie wydane w tym trybie dotyczy jedynie kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Strona może je zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji, o czym stanowi art. 142 k.p.a. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że wobec faktu, iż podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81 c ust 2 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane oraz okoliczności, że nakładając obowiązki zaskarżonym postanowieniem organ oprócz dostarczenia orzeczenia technicznego i inwentaryzacji budowlanej zobowiązał skarżących do wykonania zaleceń wynikających z orzeczenie technicznego, przywołane rozstrzygnięcie nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Na opisane postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J. B. i A. B.. W jej uzasadnieniu skarżący podnieśli, że garaż został zbudowany z materiałów łatwopalnych, natomiast z powodu prowadzonej w nim działalności warsztatowej związanej z naprawą samochodów skarżący oraz ich rodziny są narażeni na zatruwanie i hałas. Skarżący podkreślili, że garaż został zbudowany bez stosownych zezwoleń w miejscu do tego nie przeznaczonym ponieważ odległość od najbliższego mieszkania wynosi 13 m. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem - zdaniem składu orzekającego - zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawą jego wydania był art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów organ odwoławczy - po rozpoznaniu zażalenia - może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i inaczej mówiąc jest dopuszczalne wtedy gdy wadliwości czynności organu I instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie kontrolą organu odwoławczego było objęte postanowienie organu I instancji w przedmiocie nakazania C. i J. S w terminie do 15 marca 2007 r. przedłożenia orzeczenia technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną wybudowanego bez pozwolenia na budowę, budynku garażowo - gospodarczego na posesji przy ul. P.P. [...] we W. oraz obowiązku wykonania i ujęcia w części opisowej i rysunkowej inwentaryzacji budowlanej określonej w orzeczeniu technicznym ewentualne zalecenia dotyczącego zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w stanie jego realizacji. Postanowienie to, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zostało wydane z naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z przytoczonym przepisem - art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w tym w szczególności art. 56 ust. 1 tejże ustawy. Prawidłowo także organ odwoławczy przyjął, że poza nieprawidłowym zastosowaniem w sprawie art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane za uchyleniem postanowienia organu I instancji przemawiała także okoliczność, że nakładając obowiązki zaskarżonym postanowieniem organ oprócz dostarczenia orzeczenia technicznego i inwentaryzacji budowlanej zobowiązał skarżących do wykonania zaleceń wynikających z orzeczenie technicznego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiada wymogom prawa. Wskazać jeszcze wypada, że jak dalej trafnie podnosi w uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji, wydanie rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej doprowadziło do nieuprawnionej zmiany sytuacji procesowej stron postępowania. Prawidłowe zastosowanie w sprawie prawa materialnego będzie miało skutki w zakresie zaskarżalności zapadłego po ponownym rozpoznaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono, jak w sentencji.