II SA/Wr 2941/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi E. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz E. i M. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1999r. Prawo budowlane (tekst jednolity – Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ), zwanej dalej Prawo budowlane, nakazał Ł. B., reprezentowanemu przez przedstawiciela ustawowego – F. B., wykonanie i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie: inwentaryzacji technicznej wyremontowanego gnojownika; ekspertyzy technicznej, wykonanej przez upoważnionego rzeczoznawcę, zawierającej określenie czynności, które należy wykonać, by doprowadzić samowolnie wyremontowany gnojownik do stanu zgodnego z prawem; opinii sanitarnej odnośnie oddziaływania na środowisko, wykonanej przez rzeczoznawcę sanitarnego. Jednocześnie wyznaczono termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 15 listopada 2001r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Ł. B. oraz właściciele nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której znajduje się gnojownik – E. i M. K. Adresat nakazu wyjaśnił, iż stał się właścicielem gospodarstwa rolnego w dniu 29 marca 2001r. i to nie on dokonał remontu gnojownika. W sprawie decyzji nie jest w stanie niczego wyjaśnić poza tym, iż w dacie jej wydawania był osobą pełnoletnią, bo w dniu 16 sierpnia 2001r. ukończył 18 lat. Ł. B. przypomniał, iż w dalszym ciągu obowiązuje zakaz wstępu na jego posesję a wydane przez organy decyzje i postanowienia w stosunku do jego osoby, jako nowego nabywcy gospodarstwa, określił mianem "prześladowczych". E. i M. K. zarzucili, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji, w którym powołano się na dwa pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...], nie wskazuje na przesłanki upoważniające do jej podjęcia. Wykonanie stosownych ekspertyz przez rzeczoznawców opłacanych przez Ł. B. nasuwa podejrzenie, iż będą one nieobiektywne, dlatego powinien zlecić je Inspektor. Odwołujący się kwestionują, iż chodzi o remont gnojownika, obiekt ten jest "całkiem nowy i tak powinien być traktowany". Wskazują na pominięcie zaleceń płynących dla organu pierwszej instancji z decyzji z dnia 7 czerwca 1998r., którą uchylono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 24 kwietnia 1998r. w sprawie zobowiązania A. B. (poprzedniego właściciela gospodarstwa) do uzyskania pozwolenia na budowę, polegającej na remoncie istniejącego gnojownika. W wyniku rozpatrzenia odwołań, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, iż wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną. Ich zakres nie upoważniał do zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego(nie nastąpiła budowa nowego obiektu od podstaw). Skoro organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to prawidłowo – w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego – wydał decyzję nakładającą na sprawcę samowoli obowiązek wykonania określonych czynności. Za prawidłowe uznano również obciążenie Ł. B. obowiązkiem wykonania na własny koszt ekspertyz i opinii, gdyż sporządzenie ich przez Powiatowego Inspektora wykracza poza jego kompetencje. Ponadto organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie w sposób właściwy określono, iż Ł. B., jako następca prawny A. B., stał się stroną postępowania (art. 30 § 4 k.p.a.). W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez E. i M. K. ponownie podkreślono, iż w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o remoncie gnojownika a jedynie o jego budowie. Przed nabyciem posesji przez A. B. teren, na którym znajduje się gnojownik był wyrównany. Przyjmując, iż obiekt istniał wcześniej, bo był jedynie zasypany, organy pominęły fakt, iż sprawca samowoli wykonał dół, co potwierdza pismo U. M. i G. w K. z dnia 26 września 1997. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto zauważono, że problem charakteru wykonanych robót budowlanych był już badany i ustalono, że nastąpił gruntowny remont istniejącego gnojownika. Remont ten mógł być połączony z pracami ziemnymi, by np. odsłonić fundament. Jednocześnie poinformowano, że Ł. B. nie wykonał obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, dlatego też decyzją z dnia 23 listopada 2001r. orzeczono rozbiórkę spornego gnojownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza dla sądu prawo, a nawet obowiązek wszechstronnej oceny zaskarżonego aktu administracyjnego, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej Prawo o postępowaniu ). W niniejszej sprawie chodzi o ocenę legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Kontrola sądowa ujawniła, iż w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji dopuszczono się takiego naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego ustalenia jest obowiązek uchylenia objętych kontrolą aktów administracyjnych. Zasygnalizowane uchybienie polega na dokonaniu błędnej wykładni treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co spowodowało wadliwe jego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust.4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadku innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc m. in. bez wymaganego pozwolenia (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Przytoczone regulacje pozwalają na legalizację robót budowlanych wykonanych bez stosownego pozwolenia jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tym celu nakłada się na sprawcę samowoli obowiązek wykonania określonych decyzją czynności. W pojęciu "czynności" nie mieści się nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia inwentaryzacji technicznej, ekspertyzy technicznej na okoliczność przeprowadzenia koniecznych prac, czy też opinii sanitarnej odnośnie oddziaływania na środowisko. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi wskazać konkretne czynności (prace) mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzją wydaną w oparciu o ten przepis można nakładać obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po spełnieniu tego obowiązku, niezależnie od wniosków jakie płyną z dokumentów, organ nie mógłby wydać decyzji nakazującej wykonanie konkretnych prac, od zrealizowania których uzależniona byłaby legalizacja samowoli, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Mając na względzie wyżej przedstawioną argumentację za błędne należy uznać stanowisko organów obu instancji, o możliwości nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego czysto formalnych obowiązków, obligujących do przedstawienia przez stronę dokumentów. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, organy – w trybie przepisów k.p.a., bądź postępowania dowodowego objętego regulacją art. 81 c Prawa budowlanego – powinny były zwrócić się o dostarczenie koniecznych ocen technicznych, opinii, ekspertyz itp. Ewentualny brak współdziałania strony w tym zakresie nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dotyczy to zwłaszcza organów o charakterze inspekcyjnym, które powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną do dokonania oceny obiektu budowlanego pod kątem zgodności lub niezgodności z wymogami budowlanymi. W przypadkach wymagających posiadania wiadomości specjalnych nie jest wykluczone zasięgnięcie przez organ opinii biegłego specjalisty. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny powodów, dla których – w stanie faktycznym sprawy – skorzystały z trybu regulowanego przepisem art. 51 Prawa budowlanego. Wydaje się, że w sprawie istnienia spornego obiektu budowlanego oraz zakresu jego remontu oparto się jedynie na oświadczeniu sprawcy samowoli. Organy nie poczyniły własnych ustaleń, co jest konieczne, zważywszy na kwestionowanie tych faktów przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości - skarżących E. i M. K., którzy dla poparcia swych twierdzeń wskazują na konkretny materiał dowodowy. Działając w ten sposób naruszono art. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono sprawy w niezbędnym zakresie a przede wszystkim nie wytłumaczono w treści uzasadnienia decyzji powodów zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2, a nie – jak o to wnosili skarżący – art. 48 Prawa budowlanego. W końcu nie wskazano też przyczyn, z powodu których odmówiono niektórym dowodom wiarygodności. Wskazane naruszenia przepisów procedury administracyjnej miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, co – niezależnie od wyżej opisanego naruszenia prawa materialnego - stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie pozwoli na prawidłowe zastosowanie odpowiedniego trybu, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Pod rządami znowelizowanej ustawy nadal aktualne pozostają przedstawione poglądy w przedmiocie wykładni treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, przesądziło o konieczności uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu. Zważywszy na okoliczność, iż w oparciu o zaskarżoną decyzję wydana została decyzja z dnia 21 listopada 2001r., której orzeczono rozbiórkę spornego gnojownika, niniejszy wyrok (po uprawomocnieniu się) wywiera ten skutek, że stanowi podstawę do wzruszenia decyzji w sprawie rozbiórki, w trybie nadzwyczajnym. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia treść art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu w związku z art. 97 § 1 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.