II SA/Wr 295/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w O. (poprzednio B. Sp. z o.o. w O.) na decyzję Wojewody D. z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu akt sprawy wynika, że rozpoznając złożony w dniu 14 kwietnia 2008 r. przez I. P., działającego w imieniu spółki A. Sp. z o.o. wniosek w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu "urządzenia składającego się z dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych ułożonych na wypoziomowanym gruncie, zamontowanej na nich wolno stojącej konstrukcji kratowej z zamocowanym płótnem banerowym", na działce Nr [...] w miejscowości S., gm. D., Starosta O., z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych zgłoszenia, decyzją z dnia 29 maja 2008 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Od tego rozstrzygnięcia odwołała się spółka wskazując na niedotrzymanie przez organ pierwszej instancji 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Odwołujący zakwestionował również legalność postanowienia nakładającego na niego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a także zakwalifikowanie zgłoszonych robót budowlanych do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia 24 lipca 2008 r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie kolejną decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr [...] , w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Starosta O. ponownie wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych kwalifikując je jako wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższego rozstrzygnięcia ponowne odwołała się spółka zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z dnia 4 lutego 2009 r. (data wpływu 5 lutego 2009 r.) znak: [...], [...] Starosta O. przekazał Wojewodzie D. protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. w miejscowości S.. Na tej podstawie Wojewoda D. przyjął, że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem zostały wykonane i wobec tego decyzją z dnia 20 lutego 2009 r. Nr II[...] uchylił decyzję Starosty O. z dnia 19 sierpnia 2008 r. Nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Przeciwko opisanemu wyżej rozstrzygnięciu Wojewody D. spółka skierowała żądanie stwierdzenia nieważności (data wpływu - 30 marca 2009 r. ) oraz skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu - 14 kwietnia 2010 r. ). We wniesionej skardze spółka zarzuciła decyzji Wojewody D. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; art. 8 k.p.a. wskazując, że organ wyższego stopnia przeprowadził postępowanie bez należytej staranności i zgodności z przepisami prawa, naruszając zagwarantowaną ustawowo równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, gdyż przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono. W motywach uzasadnienia skargi skarżąca spółka wskazała, że podjęta w sprawie decyzja opiera się jedynie na domniemaniach. Organ II instancji przyjął jako dowód w sprawie protokół z dokonanych oględzin przez organ nadzoru budowlanego, z którego to protokołu wynikało, iż "konstrukcja oraz gabaryty (urządzenia) rozwalają przypuszczać, że jest to urządzenie, które jest przedmiotem zgłoszenia robót budowlanych". Zdaniem autora skargi tak sformułowana treść ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego nie może stanowić dowodu w sprawie prowadzonej przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z zasadą opisaną w art. 107 k.p.a. decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a także winna wskazać na dowodu, na których oprał się organ orzekając w sprawie. Zdaniem skarżącej spółki dowód, w którym pisze się o domniemaniach nie może stanowić dowodu, o którym mowa w art. 107 k.p.a. Ponadto, autor skargi zwrócił uwagę, że w decyzji Wojewoda oparł się na dwóch orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących sposobów rozstrzygania w sytuacjach, gdy roboty objęte ustawowym nakazem uzyskania pozwolenia na budowę zostały samowolnie rozpoczęte. Zgadzając się w pełni z cytowanymi rozstrzygnięciami, gdzie wskazuje się na konieczność zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji umorzeniowej, skarżąca strona podniosła, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszenia. W tym stanie sprawy trudno doszukać się jakiejkolwiek analogii w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dwa skrajnie odmienne sposoby załatwienia wniosku - pozwolenie na budowę i zgłoszenie. W sprawach dotyczących zgłoszenia jedyną decyzją administracyjną przewidywaną przez ustawodawcę jest sprzeciw. Umorzenie postępowania nie może kończyć postępowania w sprawie zgłoszenia, natomiast może ono poprzez analogię stanowić o "milczącej zgodzie" organu. Zgodnie z dyspozycją art. 30 Prawa budowlanego, wobec braku sprzeciwu można obecnie przystąpić do wykonania robót opisanych w zgłoszeniu. W ocenie skarżącej spółki wydanie decyzji nie przewidzianej prawem stanowi rażące naruszenie prawa. Niezależnie od powyższego autor skargi wskazał, że inkryminowana decyzja nie odniosła się w najmniejszym stopniu do zarzutów wskazanych w odwołaniu, które w pierwszej kolejności winno być rozpoznane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji starosty. Skarżąca spółka podkreśliła, że w odwołaniu wskazano na okoliczności świadczące o braku prawnej możliwości wniesienia sprzeciwu. Organ II instancji pominął całkowicie te argumenty wskazując na stwierdzenie, po upływie dziewięciu miesięcy od dokonania zgłoszenia, wykonania w terenie obiektu podobnego do zgłoszonego. W końcowej części skargi wskazano także, że Wojewoda w rozdzielniku uznał, że autor skargi (prezes spółki – dodano przez Sąd) jestem pełnomocnikiem spółki A., co w istocie nie opiera się na prawdzie. Również decyzja została zaadresowana na prywatny adres autora skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi, Wojewoda D. wyjaśnił, że w sprawie istotnym jest fakt, iż jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., przekazanego tutejszemu organowi przy piśmie Starosty O. z dnia 4 lutego 2009 r. (data wpływu 6 lutego 2009 r.) znak: [...], roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem zostały wykonane. Organ nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził bowiem, że "konstrukcja oraz gabaryty (urządzenia) pozwalają przypuszczać, że jest to urządzenie, które jest przedmiotem zgłoszenia robót budowlanych (sygn. sprawy [...]) w Starostwie Powiatowym w O.", na co wskazuje również załączona dokumentacja zdjęciowa. Następie powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1454/96 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 2008/02, Wojewoda przyjął, że bezspornym jest, iż samowolne rozpoczęcie robót budowlanych będących przedmiotem zgłoszenia, przesądza o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego. Stosowne do treści art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na wniesienie skargi do sądu po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe. Wobec zakończenia nadzwyczajnego postępowania - decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. podjęto postępowanie w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, zgodnie z którym nastąpiła zmiana nazwy spółki A. sp. z o.o. na B. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przywoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a.", kontroli sądów administracyjnych podlegają między innymi także decyzje organów administracji publicznej, w tym także decyzje wydawane przez organy nadzoru budowlanego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia przy tym sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Rozpoznając sprawę w świetle dopiero co wymienionych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest przede wszystkim zarzut skarżącej spółki, że wydając drugoinstancyjną decyzję, Wojewoda naruszył zasady procedury administracyjnej, uniemożliwiając stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie co do niego, a także zgłoszenie wniosków i żądań. Stoi to w sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony, sformułowaną w art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 i 81 k.p.a. W niniejszej sprawie zagadnieniem mającym decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest kwestia, czy protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., przekazanego Wojewodzie D. przy piśmie Starosty O. z dnia 4 lutego 2009 r. może stanowić dowód, na którym organ administracji władny jest oprzeć ustalenia i wydać rozstrzygnięcie. Odpowiadając na tak postawione pytanie, przede wszystkim podkreślić należy, że oparcie materiału dowodowego sprawy na dowodzie w postaci dokumentów zebranych w innym postępowaniu administracyjnym samo w sobie nie narusza ani art. 10 § 1 ani art. 81 k.p.a., o ile zawartość tych dokumentów nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę. Istotnym jest zatem, aby strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Z kolei merytoryczna polemika strony z dowodami zebranymi w ramach innego postępowania, jest możliwa jedynie w wypadku gdy zostały one jej przedstawione. Jak bowiem przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione - art. 81 k.p.a. (wyrok z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 705/88, GAP 1989, nr 12, s. 42). W wyroku zaś z dnia 7 marca 1989 r., sygn. akt SA/Kr 11/89 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że nadrzędna zasada z art. 10 § 1 k.p.a., nie zwalnia organów administracyjnych od obowiązku przedstawienia stronie dowodów włączonych do prowadzonego postępowania, nawet w wypadku gdy strona zapoznała się z nimi w postępowaniu, w których zostały one zebrane, jak bowiem wynika z rozdzielnika pisma Starosty O. z dnia 4 lutego 2009 r. protokół został przesłany także do wiadomości skarżącej spółki. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przy czym chodzi o postępowanie, w którym podejmowane jest, w oparciu o tak przeprowadzone dowody, rozstrzygniecie. Nie sposób uznać aby realizacja tej zasady polegała jedynie na przedstawieniu stronie dokumentu wskazującego, że dany dowód przeprowadzono. Bez znaczenia pozostaje fakt, że jest to dokument urzędowy. Skoro w aktach administracyjnych nie ma żadnej informacji czy organ odwoławczy spełnił swój obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zagwarantowanie spółce możliwość zapoznania się z protokołem kontroli, to przyjąć należy, że stan faktyczny w sprawie nie została ustalony w sposób prawidłowy. Słusznie wobec tego zarzucił autor skargi naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. gdyż przed wydaniem decyzji nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Przyznanie racji autorowi skargi nie oznacza jednak, że protokół z kontroli, co do zasady nie może stanowić źródła informacji, na którym organ mógłby oprzeć proces dowodzenia. Wręcz przeciwnie, w tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, w tym oględziny obiektów budowlanych, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, co do zasady przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Jednakże w razie nieobecności tych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3). Z treści art. 81a ust. 1 wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych. Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., natomiast do sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. 67-72 k.p.a. Podkreślić zatem należy, że przesłany przez Starostę O. protokół z kontroli, tak jak każdy inny dokument, w oparciu o który organ administracji opiera proces dowodzenia musi być oceniony z zachowaniem standardów wynikających z zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej winien pamiętać, że czynność ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. Jednocześnie, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi, organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono, tym samym naruszył przepis art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze, ustalenia dotyczące stanu faktycznego powinny mieć charakter kategoryczny, nie można ich opierać tak jak to ma miejsce w uzasadnieniu decyzji na przypuszczeniach, powołując fragment protokołu z kontroli stwierdzający, że ,,konstrukcja oraz gabaryty (urządzenia) pozwalają przypuszczać, że jest to urządzenie, które jest przedmiotem zgłoszenia robót budowlanych." Reasumując, dokonując oceny charakteru opisanych naruszeń dotyczących obowiązków wynikających z wskazanych wyżej przepisów należy je stanowczo zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania strony skarżącej od pierwszoinstancyjnej decyzji Wojewoda powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy - ze względu na zakres koniecznego do przeprowadzenia, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego - w sprawie można zastosować przepis art. 136 k.p.a., czy też należy ograniczyć się do wydania wyłącznie decyzji kasacyjnej, a to w związku z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. Samo dodatkowe postępowanie wyjaśniające - niezależnie od tego, który z organów będzie ostatecznie wykonywał niezbędne czynności uzupełniające - należy przy tym przeprowadzić z uwzględnieniem wszelkich wymogów procesowych, szczególnie zaś z praktycznym zastosowaniem zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu, zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 10 k.p.a. Poszczególne dowody powinny być przy tym przeprowadzane z uwzględnieniem standardów określonych we wchodzących w rachubę przepisach, zwłaszcza w art. 78 i 79 k.p.a. Ocena dowodów nie może przekraczać granic zakreślonych w art. 80 k.p.a., a uzasadnienie wydanego w sprawie ponownego rozstrzygnięcia powinno w pełni uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.