II SA/Wr 297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Aplikant radcowski Ewa Czarnecka-Ogrodnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Ł.J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany gruntów rolnych oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta B. w oparciu o przepisy art. 104 § 1 i 105 kpa oraz art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) odmówił wymiany gruntów rolnych położonych w obrębie Cz. gmina N. stanowiących własność Ł.J. oznaczonych jako działki nr [...] i [...] na grunty rolne położone w obrębie W.W. gmina L.Ś stanowiące własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych oznaczone jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ustalił, co następuje: Ł.J. jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie Cz., gm. N. oznaczonych jako działki nr [...] i [...], które otrzymał od rodziców jako następca gospodarstwa rolnego. Zabudowania gospodarskie należące do Pana Ł.J. znajdują się w miejscowości W.W., gm. L.Ś. Odległość siedliska od gruntów rolnych wynosi 30 km co uniemożliwia racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Powyższa sytuacja skłoniła Pana J. do podjęcia kroków w celu zamiany w/w działek na nieruchomości położone w obrębie W.W. oznaczone jako działki nr [...] i [...] stanowiące własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych. W dniu 9 lipca 2002 r. wystąpił do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w J.G. (obecnie Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ofertą zamiany powyższych gruntów. Agencja przesłała podanie Pana J. zgodnie z właściwością do Starostwa Powiatowego w B. Starosta B. wszczął postępowanie wymienne postanowieniem z dnia [...]. AWR SP w toku postępowania wniosła o wyłączenie z postępowania wymiennego działki nr [...], obręb W.W., gm. L.Ś. (wniosek z dnia [...] [...]) gdyż była ona przedmiotem dzierżawy do dnia 20.12.2003 r. a dzierżawca - Pani B.B. - była zainteresowana kontynuacją umowy. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej (rozprawa odbyła się 15 kwietnia 2003 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w B.) strony podtrzymały swoje stanowiska. Jednocześnie AWRSP OT we W. pismem z dnia 15 kwietnia 2003 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na przedłużenie umowy dzierżawy działki [...] do czasu wyjaśnienia sprawy wymiany gruntów. Agencja Nieruchomości Rolnych podtrzymała jednak swoje wcześniejsze stanowisko proponując kontynuację postępowania wymiennego z wyłączeniem działki nr [...] natomiast adwokat A.A. - pełnomocnik Ł.J. (pełnomocnictwo z dnia 29 sierpnia 2003 r.) wniosła o nieuwzględnianie wniosku Agencji w tym zakresie. W związku z tym wyznaczono kolejną rozprawę administracyjną, podczas której przedstawiciel Agencji potwierdził jej dotychczasowe stanowisko w sprawie wyłączenia z postępowania działki nr [...] oraz zaproponował w zamian inne wskazane przez ANR działki. Podobnie pełnomocnik Pana J. - mec. A. - podtrzymała dotychczasowe stanowisko twierdząc, że pierwotna propozycja wymiany obejmująca sporną działkę jest wiążąca a zaproponowane w zamian za nią działki są w części nieużytkami bądź stanowią pastwiska co jest nie do przyjęcia w sytuacji gdy jej klient proponuje do wymiany grunty orne. Następnie zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony – A.A. - przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone do czasu uzyskania orzeczenia zastępującego oświadczenia woli Agencji w kwestii wyrażenia zgody na objęcie wymianą działki nr [...], które miało zostać wydane przez sąd powszechny w toku procesu cywilnego jaki wszczął Pan Ł.J. Sąd Rejonowy w J.G. oddalił powództwo przeciwko ANR OT we W. ST w J.G. wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. Postępowanie wymienne zostało ponownie podjęte na wniosek Ł.J. postanowieniem z dnia [...]. W toku przeprowadzonej kolejnej rozprawy administracyjnej ustalono stanowiska stron. Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w R.W. (poprzednio ANR SP w J.G.) nadal wnosiła o wyłączenie z przedmiotowego postępowania działki nr [...] obręb W.W. gdyż jest ona przedmiotem dzierżawy i dzierżawca Pani B.B. posiada prawo pierwokupu w stosunku do w/w nieruchomości (dzierżawę przedłużono do 20.12.2006 r.). Jednocześnie Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zaproponowała w zamian za działkę nr [...] inne nieruchomości położone w pobliżu siedliska Pana J. Propozycja ta również została odrzucona gdyż zdaniem Pana J. zaproponowane grunty stanowią teren zalewowy i są mało przydatne z punktu widzenia prowadzenia gospodarstwa rolnego. W zaistniałej sytuacji oraz w związku ze zmiennym i niejednolitym stanowiskiem Agencji - Oddziału Terenowego we W. organ administracyjny wystąpił z pismem do Agencji Nieruchomości Rolnych Odział Terenowy we W. w powyższej sprawie. Powiadomiona o tym Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w R.W. przesłała do tut. Starostwa swoje pismo odnośnie zamiany spornej nieruchomości gruntowej, które potwierdza jej dotychczasowe stanowisko. W załączeniu przesłano również pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego we W. skierowane do Biura Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w W. pismo z dnia [...] znak: [...], z którego jednoznacznie wynika, że sprzeciw Agencji (obecnie Administracji Zasobu Własności Rolnej SP w R.W.) jest zasadny a jej stanowisko odmawiające zgody na wymianę działki nr [...] jest prawidłowe i uzasadnione. Brak zgody Agencji jest podyktowany faktem dzierżawienia przez p. B. działki nr [...], która to dzierżawa trwa nieprzerwanie od 1998 r. i wg aktualnej umowy obowiązuje do końca roku 2006. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 208 poz. 2128 ze zm.) stanowi, że dzierżawca zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat, ma pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu (...). Objęcie działki [...] wymianą uniemożliwi użytkownikowi, p. B., skorzystanie z pierwszeństwa w nabyciu tej nieruchomości. Zdaniem Ministerstwa Skarbu - organu nadrzędnego Agencji - (pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa p. J. do Wojewody D. z dnia [...] zn. [...]) "każde zbycie przedmiotowej działki przez ANR z naruszeniem prawa pierwszeństwa dzierżawcy, byłoby czynnością bezwzględnie nieważną". Starosta nie ma kompetencji by ingerować w sposób prowadzenia przez inne organy spraw należących do ich właściwości w oparciu o obowiązujące przepisy szczególne. Kwestię oświadczenia woli Agencji rozstrzygnął Sąd Rejonowy w J.G. Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...]. Przed wydaniem orzeczenia zapoznał się z aktami sprawy przesłanymi w tym celu przez tut. Starostwo. Jednocześnie Agencja zaznaczyła, że dzierżawca jest zainteresowany zakupem ww. nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że wniosek Pana Ł.J. skierowany do Starostwa Powiatowego w B. w sprawie dokonania wymiany ww. gruntów nosi datę 27.02.2003 r. a zastrzeżenia Agencji w tym przedmiocie zostały złożone we wniosku z dnia 28.03.2003 r. Zatem gdyby Starosta posiadał uprawnienia do zbadania sprawy w trybie postępowania cywilnego, to termin do uchylenia się od oświadczenia woli wynoszący 1 rok od chwili wykrycia błędu (art. 88 § 2 k.c.) został zachowany. Z przedłożonych przez Agencję dowodów wynika bowiem niezbicie, że pierwotna jej zgoda na objęcie wymianą gruntu oznaczonego jako działka nr [...] jest następstwem błędu polegającego na nie sprawdzeniu stanu prawnego działki przed wyrażeniem rzeczonej zgody. Niemniej jednak oceny tych faktów dokonał sąd a starosta ograniczył się do działań w ramach obowiązujących go przepisów i wynikających z nich kompetencji. Stosowanie różnych procedur - w tym wypadku cywilnej i administracyjnej - w ramach tego samego postępowania jest niedopuszczalne. Organ administracyjny obowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Zasady wymiany gruntów reguluje ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ww. ustawy wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Skarbu Państwa administrowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych - za zgodą Agencji. Z uwagi na fakt, że Agencja nie wyraziła zgody na objęcie postępowaniem wymiennym działki nr [...] (pismo z dnia [...] znak [...], Starosta B. nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o wymianie przedmiotowych gruntów zgodnie z wnioskiem strony. Od tej decyzji odwołanie wniósł Ł.J. reprezentowany przez radcę prawnego Z.M. zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 1, art. 6 i art. 106 Kpa, przez błędną ich interpretację. Według strony Agencja Nieruchomości Rolnych swoje stanowisko odnośnie wymiany gruntów wyraziła w drodze postanowienia i jego zmiana wymaga zachowania określonych przez kpa reżimów prawnych, 2) art. 77 i 80 kpa, polegających na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowej oceny materiału dowodowego, 3) art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982r.o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zmianami) przez jego niewłaściwą interpretację, że zgoda Agencji może być wyrażana w dowolnej formie i może być w każdym czasie dowolnie zmieniana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 kpa i art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zmianami) "jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - za zgodą Agencji". W niniejszej sprawie z wnioskiem o wymianę gruntów wystąpił Ł.J. proponując dokonanie tej wymiany z gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa wykonywaną przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W tym przypadku wymiany gruntów można zatem dokonać wyłącznie za zgodą Ł.J. oraz Agencji Nieruchomości Rolnych. Z akt sprawy wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnych wykonująca własność Skarbu Państwa zaproponowała do objęcia postępowaniem wymiennym szereg działek, nie wyraziła jedynie zgody na działkę nr [...], ze względu na wyznaczenie jej do sprzedaży osobie posiadającej prawo pierwokupu. Pomimo wielu rozpraw administracyjnych strony nie doszły do porozumienia. Zatem Starosta B. - wobec braku zgody Agencji Nieruchomości Rolnych na objęcie postępowaniem wymiennym gruntów działki nr [...], o którą ubiegał się wnioskodawca - podjął prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając dokonania wymiany przedmiotowych gruntów. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się strony organ drugiej instancji zważył, co następuje: Ad.1) Stronami w postępowaniu wymiennym są właściciele gruntów objętych tym postępowaniem. W niniejszym postępowaniu, wszczętym na wniosek Ł.J., drugą stroną postępowania jest Agencja Nieruchomości Rolnych, wykonująca prawo własności Skarbu Państwa. Skoro zatem Agencja ta w niniejszym postępowaniu jest stroną, nie może zachowywać się jak organ administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie dotyczy zatem jej przepis stanowiący o wyrażaniu opinii w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 106 kpa. Jak podkreśla organ pierwszej instancji, w przedmiotowym postępowaniu. Agencja Nieruchomości Rolnych występuje jako strona postępowania i nie może jednocześnie występować jako organ współdziałający, którego opinia ma znaczenie w sprawie. "Organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 i nie ma żadnych jej uprawnień" (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, 8 wydanie. Warszawa 2006. str. 496). Ad. 2) W postępowaniu dowodowym organ pierwszej instancji przeprowadził szereg rozpraw administracyjnych, mających na celu uzgodnienie interesów stron w postępowaniu o dokonanie wymiany gruntów będących ich własnością. Przed wydaniem ostatecznej decyzji prawidłowo zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trudno zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji w sposób dowolny i z pominięciem dowodów wnioskowanych przez skarżącego dokonał oceny materiału dowodowego. W tym miejscu należy nadmienić, że w postępowaniu wymiennym cały materiał dowodowy ogranicza się do: wniosku właścicieli gruntów o przeprowadzenie wymiany, zgody Agencji na objęcie wymianą gruntów Skarbu Państwa, dokumentów potwierdzających prawo własności do gruntów objętych tym postępowaniem, akt dokumentujących rozprawy administracyjne oraz dokumentacji geodezyjnej. W niniejszej sprawie taki materiał dowodowy został zgromadzony. Ad.3) W przedmiotowym postępowaniu respektowane były także przepisy prawa materialnego, w tym art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W przepisie tym uwarunkowano postępowanie wymienne z gruntami Skarbu Państwa od zgody Agencji Nieruchomości Rolnej. Skoro Agencja nie wyraziła takiej zgody, wymiany gruntów nie można było dokonać. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zgoda Agencji jest postanowieniem wydanym na podstawie przepisu art. 106 kpa (współdziałanie organów) i powinna być uchylona w formie prawem przewidzianym. Jak wynika z wcześniejszych wywodów, dotyczących naruszenia art. 106 kpa. Agencja nie jest organem wyrażającym opinię w tym zakresie, bowiem w przedmiotowym postępowaniu jest jego stroną, natomiast przepisy prawa materialnego nie stanowią o formie wyrażania zgody przez Agencję. Reasumując powyższe stwierdzono, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie zaznaczyć należy, że oceny skutków prawych oświadczenia woli dokonał Sąd Rejonowy w J.G., który wyrokiem z dnia [...] oddalił powództwo Ł.J. o złożenie oświadczenia woli podnosząc, że prawo własności jest naczelnym prawem rzeczowym, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień wobec rzeczy, a przede wszystkim uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz rozporządzania ją. Zatem Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa wykonującej prawo własności działki Skarbu Państwa przysługuje swobodne prawo do rozporządzania tą nieruchomością. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należało orzec jak w sentencji. Skargę na tę decyzję wniósł Ł.J., reprezentowany przez radcę prawnego Z.M., zarzucając decyzji Wojewody D.: 1) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: - art. 1 pkt 2 kpa przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że Agencja Własności Rolnej nie ma przymiotu organu administracyjnego w zakresie, w jakim wykonuje ona administrację zleconą i zarządza własnością rolną Skarbu Państwa, - art. 6 kpa w związku z art. 106 kpa przez błędną ich interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, że zgoda Agencji – jako organu współdziałającego – na wymianę gruntów może być w każdym czasie skutecznie cofnięta, podczas gdy wymagana zgoda, wynikająca z przepisów prawa materialnego zapada w formie postanowienia (art. 106 kpa), a postanowienie Agencji stało się prawomocne i jego ewentualna zmiana wymaga zachowania określonych przez kpa reżymów prawnych (np. wznowienia postępowania). 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - treści art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przez jego niewłaściwą interpretację polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zgoda Agencji może być wyrażana w dowolnej formie i może być w każdym czasie dowolnie zmieniana mimo, że zgoda Agencji stanowi akt administracyjny, którego zmiana podlega określonym reżymom prawnym, wynikającym z przepisów kpa, - treści art. 61, art. 84 i art. 88 kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona w istotny sposób zarówno przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną podejmowanych w tej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tejże ustawy jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – za zgodą Agencji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków z budżetu państwa. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy), natomiast odmowa wszczęcia takiego postępowania następuje w drodze decyzji starosty (art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy). Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza w drodze decyzji, starosta (art. 27 ust. 3 cyt. ustawy). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (art. 29 ust. 1 cyt. ustawy). W świetle tych przepisów zarzuty zawarte w skardze nie są trafne. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że oświadczenie woli Agencji Nieruchomości Rolnej w postępowaniu dotyczącym wymiany gruntów wedle ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) dotyczące nie wyrażenia zgody na taką wymianę m.in. gruntów Skarbu Państwa pozostających we władaniu Agencji ma charakter cywilnoprawny i nie może być traktowane jako postanowienie wydane w trybie przewidzianym w art. 106 kpa, mówiącym o współdziałaniu organów (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994r. w sprawie II SA 2410/92, na który nota bene powołuje się także strona skarżąca), aczkolwiek w innych sprawach przewidzianych w przepisach odrębnych Agencja takie uprawienia władcze posiada. W przedmiotowym jednak postępowaniu Agencja występuje jako strona wykonująca prawo własności Skarbu Państwa, wobec czego nie może występować jednocześnie jako organ administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 5 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu ..., gdzie mowa jest o zgodnym wniosku właścicieli gruntów, z którymi zrównana jest Agencja Nieruchomości Rolnej w kwestii tej zgody. Ustawa przewiduje w tym przedmiocie wyrażenie woli właściciela gruntu, w tym również Agencji, a nie postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 kpa. Zakres uzgodnienia bowiem, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 9.02.2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2050/05 – Lex 203845). Tymczasem w niniejszej sprawie takiego współdziałania ustawa nie przewiduje, gdyż zgoda stron wymiany gruntów jest warunkiem sine qua non wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany. Taki cywilistyczny charakter oświadczenia woli Agencji strona skarżąca skarżyła w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w J.G., który nie dopatrzył się naruszenia ze strony Agencji przepisów prawa cywilnego podnoszonych przez stronę skarżącą w pozwie (wyrok Sądu Rejonowego w J.G. z dnia [...]), wobec czego zarzuty skargi w tym zakresie w niniejszej sprawie administracyjnej są bezprzedmiotowe. Rozważenia wymaga także, mimo braku takiego zarzutu w skardze, forma załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Organ I instancji załatwiając sprawę w pierwszym postępowaniu umorzył to postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § kpa, a i w decyzji z dnia [...] mimo merytorycznego rozstrzygnięcia ten przepis powołał. Otóż zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. akt III SA 2225/01 publ. w Biul. Skarb. 2003/6/25). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma charakter cywilny. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984r. sygn. akt 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierci osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową w powyższym rozumieniu, albowiem istnieje przedmiot postępowania. Skoro zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany a wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów – wobec tego ustalony przez organ administracji publicznej w toku wszczętego już i toczącego się postępowania administracyjnego brak zgody jednego z podmiotów planowanej wymiany stanowi materialnoprawną przesłankę odmowy zatwierdzenia projektu wymiany gruntów w formie decyzji. Przemawia za tym art. 104 § 1 kpa a także treść art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy, przewidujący odmowę wszczęcia postępowania w drodze decyzji. Takiego stanowiska nie osłabia treść art. 13 ust. 6 cyt. ustawy, albowiem dotyczy on tylko szczególnego fragmentu całego postępowania wymiennego. Z tych też powodów skargę jako niezasadną oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B. 21.12.2007r.