II SA/Wr 2972/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie może być wykonane, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nałożył na W. G. obowiązek wstrzymania robót budowlanych, polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego, usytuowanego w G., przy ulicy [...], na działce nr A. Organ I instancji powołał się na przepis art. 50 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Inspektor, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 11 września 2002 r., ustalił że roboty budowlane wykonywane są na podstawie pozwolenia nr [...], z dnia 29 grudnia 1997 r. Zdaniem organu roboty prowadzone są niezgodnie z dokumentacją, na podstawie której było wydane pozwolenie na budowę. Budowany ganek został powiększony poprzez przesunięcie załamania ściany o 65 cm w kierunku północnym, przez co została powiększona rozpiętość płyty żelbetowej pod podłogą oraz konstrukcja drewniana daszku nad gankiem. Odpis postanowienia I instancji doręczono, w dniu 16 października 2002 r., W. G. oraz K. i D. małż. T. W dniu 21 października 2002 r. K. i D. T. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym potwierdzili otrzymanie do wiadomości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], stwierdzające ze W. G. prowadzi roboty niezgodne z dokumentacją. Przypomnieli, iż w 1997 r. wyrazili zgodę na zabudowę wnęki przez W. G. Oświadczyli, że anulują zgodę na zabudowę wnęki i poprosili o wydanie decyzji w celu przywrócenia stanu pierwotnego ich ściany budynku. Są na etapie ocieplania budynku, na które posiadają zgodę Starostwa. W. G. zrywa położony przez nich styropian ze ściany, która jest ich własnością. Budynek mieści się w zabudowie szeregowej, z której to zabudowy wysunięty jest do przodu. Między budynkami występuje dylatacja i każdy posiada swój mur. Ich mur wysunięty jest w stronę północną. Wobec tego ściana zachodnia i północna jest ich własnością. Ocieplanie związane jest z przemarzaniem ściany od strony zachodniej i przemakaniem od strony północnej. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Inspektor uznał, że D. i K. T. wnieśli zażalenie, którego nie można uwzględnić. Zaakceptował ustalenia organu I instancji. Stwierdził, że W. G. odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zażalenia organ II instancji stwierdził, że sprawa "anulowania zgody" nie była przedmiotem tego postępowania. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do "anulowania zgody". W sprawie naruszenia własności ściany należy zwrócić się do sądu powszechnego. Również w sprawie zrywania styropianu organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy. Inspektor dodał, że w razie potwierdzenia naruszenia prawa będzie wydana, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzja zakazująca prowadzenia dalszych robót lub nakazująca rozbiórkę robót budowlanych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. G. zarzucił naruszenie art. 50 ust.1 pkt 3 i art. 50 ust.2 Prawa budowlanego. Podniósł, że od września 2001 r. nie prowadzi żadnych robót budowlanych. Roboty zostały dawno zakończone i usunięto nawet usterki w tynku. W dniu 15 września 2002 r. skarżący złożył zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych. W ocenie skarżącego ganek wykonał zgodnie z dokumentacją. Zarzucił Powiatowemu Inspektorowi brak pomiarów daszku. Długość daszku nie przekracza 3 metrów i jest zgodna z dokumentacją projektową. Wysunięcie ganku spowodowane zostało koniecznością wyrównania z wystającą ścianą segmentu nr 53. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do skargi, organ nawiązał do protokołu oględzin z dnia 11 września 2002 r., przeprowadzonych z udziałem skarżącego. Ustalono wówczas, że prowadzone są prace budowlane, w sierpniu wykonano płytę betonową pod gankiem, na której W. G. zamierza położyć płytki, co będzie zakończeniem prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (...), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola zgodności z prawem aktu nie może być przeprowadzona przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić kontrolę aktu, i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność aktu. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad aktu powodującej stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (patrz: Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 292, 307 – 308). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu (...) obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając, czy zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą powodującą nieważność pamiętać trzeba, że postanowienie wydane w postępowaniu zażaleniowym musi przede wszystkim odpowiadać wymogom sformułowanym w art. 141 i art. 142 Kpa. Nadto, z mocy odesłania zawartego w art. 144 Kpa, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W postępowaniu zażaleniowym niektóre przepisy dotyczące odwołań znajdują zastosowanie nie tylko odpowiednio, ale wprost. Dotyczy to m.in. przepisu art. 128 dotyczącego wymogów formalnych odwołania (patrz: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 553). Przywołany przepis, z jednej strony zwalnia odwołanie, a więc i zażalenie, od zachowania szczególnej formy i szczegółowego uzasadnienia, ale z drugiej strony określa konieczne warunki, bez zachowania których pismo nie może być uznane za odwołanie (zażalenie). Niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. (por. wyrok NSA z dnia 2 stycznia 1988 r., sygn. akt SA / Wr 815 / 87, ONSA 1988 / 1 / 31). Tak samo, zasadniczym elementem uznania pisma procesowego strony za zażalenie jest wyrażenie niezadowolenia z postanowienia wydanego przez organ I instancji. Z przepisów art. 141, art. 144 w związku z art. 128 oraz art. 63 i art. 64 § 2 Kpa wynika możliwość i obowiązek organu wezwania strony do usunięcia braków zażalenia, o ile nie odpowiada ono ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Nie jest jednak możliwe uzupełnianie, w tym trybie, pisma procesowego o brakujący element w postaci wyrażenia niezadowolenia z postanowienia wydanego przez organ I instancji, nawet jeśli strona wniesie pismo w terminie do wniesienia zażalenia i skieruje je do organu właściwego do rozpatrzenia ewentualnego zażalenia. W piśmie z dnia 18 października 2002 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, K. i D. T., będący inicjatorami postępowania w sprawie odstępstw poczynionych przez inwestora od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nie wyrazili niezadowolenia z postanowienia uwzględniającego ich zastrzeżenia wobec robót wykonanych przez W. G. Potwierdzili przyjęcie do wiadomości postanowienia I instancji o wykonywaniu przez inwestora robót niezgodnie z dokumentacją i wnieśli o wydanie decyzji, mającej na celu przywrócenie przez W. G., stanu pierwotnego ich ściany budynku. Pomijając kwestie wykraczające poza ramy postępowania określonego przepisami art. 50 – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie rozstrzygania przez organy I i II instancji: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm. ), tj. anulowanie zgody sąsiedzkiej na dobudowę, bezprawne zrywanie styropianu ze ściany i spory własnościowe, wnoszący pismo K. i D. T. zażądali dalszej aktywności organów nadzoru budowlanego, czyli wydania kolejnego aktu przewidzianego w procedurze art. 50 – 51 – decyzji opartej o art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. W żadnym razie z pisma małż. T. nie można było odczytać ich niezadowolenia z postanowienia organu nadzoru budowlanego I instancji. W tej sytuacji nie można było przyjąć, by omawiane pismo uruchomiło postępowanie zażaleniowe. Nie było zaś innego pisma, które nosiłoby cechy zażalenia. Nie było więc podstaw prawnych do wystąpienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w roli organu zażaleniowego i wydania przezeń zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy (zażaleniowy) nie może bowiem działać z urzędu. Zaskarżone postanowienie dotknięte jest zatem wadą powodującą jego nieważność, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 126 Kpa – brak podstawy prawnej do wydania postanowienia II instancji (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048 / 83, ONSA 1984 / 1 / 51). Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o niewykonywaniu tegoż postanowienia oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu (...). Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 przywołanej ustawy proceduralnej.