II SA/Wr 2979/02

Dnia 20 grudnia 004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego A Sp. z o.o. w B. kwotę 4.667,40 (cztery tysiące sześćset sześćdziesiąt siedem złotych 40/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 maja 2002r. A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. złożyło do Wojewody [...] wniosek o zwrot opłat ustalonych decyzjami Wojewody [...] za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń z silników spalinowych w latach 1992 do 1995. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż decyzją Ministra Środowiska z dnia 29 kwietnia 2002r. nr [...], uchylono decyzje Ministra Środowiska z dnia 9 marca 2000r. i 26 maja 2000r. oraz stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] wydanych w latach 1993 do 1996 w części dotyczącej ustalenia opłaty za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń z silników spalinowych, a tym samym uiszczone przez A opłaty w łącznej wysokości 53.372,60zł podlegają zwrotowi. Wnioskodawca żądał także odsetek od wyżej wskazanej kwoty w wysokości 178.546,40zł. Decyzją z dnia [...] Nr [...] , Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – po uwzględnieniu części wniosku A sp. z o.o w B. dotyczącego zwrotu nienależnie uiszczonych opłat z tytułu wprowadzania do powietrza zanieczyszczeń pochodzących z pojazdów silnikowych w okresie od 1992r. do 1995r. - orzekł o zwrocie A sp. z o.o w B. kwoty 53.372,60zł stanowiącej rzeczywistą kwotę nadpłaty uiszczoną przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż wobec treści decyzji Ministra Środowiska z dnia 29 kwietnia 2002r., Nr [...], stwierdzającej nieważność części decyzji Wojewody ustalających opłaty za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń z silników spalinowych za lata 1992-1995 przez A w B. oraz zgodnie z interpretacją Biura Orzecznictwa Administracyjnego Ministerstwa Środowiska z dnia 25 sierpnia 2002r. należało postanowić o zwrocie rzeczywistej kwoty nadpłaty, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują zwrotu nadpłaty z odsetkami. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. Wniosło w nim o uchylenie decyzji i orzeczenie zwrotu nadpłaty w kwocie 53.372,60zł wraz z odsetkami od zaległości podatkowych w kwocie 184.194,80zł oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4000zł. W uzasadnieniu odwołania argumentowano, iż decyzja Marszałka Województwa [...] wydana została z naruszeniem konstytucyjnej zasady wyrównywania szkód poniesionych przez stronę w wyniku bezprawności działań funkcjonariuszy państwowych. Za takie działanie należy uznać wydanie decyzji bez wyliczenia należnych odsetek jak dla należności podatkowych. W świetle, bowiem przepisów ordynacji podatkowej, jak również w przepisów art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska opłaty są daniną publiczną, a tym samym Marszałek Województwa wydając decyzję był zobowiązany z urzędu naliczyć należne odsetki i orzec o zwrocie nadpłaty. Odwołujący wskazywał także, iż środkiem dyscyplinującym obie strony są odsetki, a także, iż Marszałek nie był zobowiązany oczekiwać na wezwanie w przedmiocie zwrotu nienależnej nadpłaty, a skutki bezczynności organu nie mogą odbywać się kosztem odwołującego się. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska należnych za okres do dnia 1 stycznia 2002r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego niniejszą sprawę należało rozpatrzyć na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepis art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska definiuje pojęcie nadpłaty mogącej podlegać zwrotowi oraz stanowi, iż zwrotowi podlegać mogą tylko i wyłącznie nominalne kwoty, co oznacza, iż nie istnieje możliwość powiększenia kwoty nadpłaty o odsetki, ani też koszty procesu poniesione przez jednostkę organizacyjną, która nadpłaty dokonała. Uzasadniał nadto organ, iż żadne przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie odsyłają w tej kwestii do przepisów innych aktów prawnych, w tym i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, a także podnosił, że w świetle art. 263 § 1 i 2 Kpa brak jest podstaw do zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4.000zł. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziło się A sp. z o.o w B. W złożonej skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez odmowę wyrównania szkody powstałej z winy funkcjonariuszy w wysokości odsetek podatkowych oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym i kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 4.000zł. W uzasadnieniu skargi dowodzono, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem Konstytucji oraz przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, gdyż ogranicza się ona do literalnego zastosowania przepisów tkwiących korzeniami w innej kulturze prawnej. Zdaniem skarżącego organ II instancji pominął wpływ Konstytucji na stosowanie prawa po 1997r. i nie uwzględnił faktu, iż skarżący nie był zobowiązany do wniesienia opłaty, a mimo tego pobrano od niego opłatę i przez wiele lat odmawiano jej zwrotu, pomimo wezwań. Skarżący nie może pogodzić się ze stanowiskiem SKO w O., że skoro ustawa nie przewidywała zwrotu odsetek w razie zwrotu nadpłaty to brak jest podstaw prawnych do ich przyznania. W przekonaniu skarżącego organ winien zastosować normy konstytucyjne oraz przepisy nowej ustawy - Prawo ochrony środowiska i określić należność zgodnie z żądaniem skarżącego, a skoro tego nie uczynił zaskarżona decyzja jest wadliwa i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione. Skarga A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Stwierdzenie zaś nieważności decyzji w całości lub części następuje min. wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...], którą na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 Kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] orzekającą o zwrocie A sp. z o.o w B. kwoty 53.372,60zł stanowiącej rzeczywistą kwotę nadpłaty uiszczoną przez wnioskodawcę. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Tryb decyzyjny oraz nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. Organy administracji wydały decyzję bez podstawy prawnej do jej wydania. W rozpoznawanej sprawie zakres i przedmiot postępowania determinowała treść przepisu zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), który stanowił, iż w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, opłat za szczególne korzystanie z wód oraz opłat za składowanie odpadów oraz w sprawach administracyjnych kar pieniężnych za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 2001 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a także artykułu 3 w/w ustawy przewidujący stosowanie przepisów ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska (tj. 01.X.20001r.), a nie zakończonych decyzją ostateczną o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej oraz art. 86 g ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 1994r., Nr 49, poz. 196 z późn. zm), na który powołały się organy obu instancji. Szerokie rozumienie pojęcia spraw z zakresu opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska obejmuje również żądanie zwrotu uiszczonej nadpłaty za gospodarcze korzystanie z niego. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. OSNCA 1986, nr 10, poz. 158). Przepisy prawa materialnego, a takowym jest choćby art. 86a ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz. U z 1994r., Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) czy art. 86g ust. 2 tejże ustawy, przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, wprost stanowiąc, iż organ wydaje decyzję, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy na przykład "ustala", "zezwala", "stwierdza", "pobiera". Z gramatycznej wykładni przepisu zawartego w art. 86g ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. nie sposób wyprowadzić wniosku, iż ustawodawca w zakresie zwrotu nienależnie uiszczonych opłat pobranych za wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska przewidział decyzyjną formę załatwienia sprawy wprost, ale i w formie czasownikowej. Art. 86g ust. 4 powołanej ustawy z 1980r. stanowił bowiem, iż kwoty nadpłacone w wyniku nienależnie uiszczonych opłat (nadpłaty) podlegają z urzędu zaliczeniu na poczet bieżących opłat i zaległych opłat, a w razie braku takich obowiązków zaliczeniu na poczet przyszłych opłat, chyba, że jednostka organizacyjna zgłosi wniosek o ich zwrot. Sformułowanie "podlegają" nie stanowi kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania na wniosek o zwrocie nadpłaty. Zwrot nadpłaty w świetle powyższego zapisu winien być dokonany w formie czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzyjnej. Marszałek Województwa [...] działając zatem jako organ I instancji podejmując decyzję z dnia [...] wydał ją bez podstawy materialno-prawnej. Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej wobec podmiotów prawa w ramach stosunku. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska określała uprawnienia nie tylko terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, ale także i innych organów (wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska) i każdemu z nich przypisuje określony władczy (decyzyjny) sposób działania. Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji, gdy przepis prawa materialnego nie daje ku temu podstawy prawnej jest niedopuszczalne i stąd też zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Wskazania, co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Sąd nie jest związany zarzutami, ani też wnioskami skargi, co oznacza, że jest władny uwzględnić skargę z innych względów, niż te, które przytacza strona. Na marginesie należy dodać, iż droga postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalna w sprawie dochodzenia przez jednostki organizacyjne odsetek od nadpłaty opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska (por postanowienie NSA z dnia 30.05.2001r.; ONSA 2002/3/119). Roszczenia o odsetki należą do kategorii spraw cywilnych uregulowanych przepisami art. 481 i 359Kc. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięć w pkt 2 i 3 dokonano na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz §14 ust.2 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 6 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002.163.1349 ze zm.)