II SA/Wr 299/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska Po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał S. i J. M. rozbiórkę będącego w budowie obiektu małej gastronomii, położonego w N., przy ul. [...], na działce nr A. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu 22 listopada 2002 r. organ dokonał kontroli, ujawniając prowadzoną budowę obiektu gastronomicznego, wykonanego w całości z elementów drewnianych, posadowionego na stopach betonowych osadzonymi kotwami. Obiekt składał się z sali głównej o wymiarach 3,50 m x 3,30 m, z zaplecza o wymiarach 3,70 m x 3,80 m oraz z przedsionka o wymiarach 1,90 m x 2,40 m. Inwestor nie posiadał pozwolenia budowlanego, a z wyjaśnień jego przedstawiciela wynikało, że projekt budowlany znajduje się w fazie uzgodnień z właściwymi organami sanitarno – epidemiologicznymi. W takim stanie sprawy zastosowanie miał przepis art. 48 prawa budowlanego, nakazujący orzeczenie rozbiórki obiektu wybudowanego bez właściwego pozwolenia budowlanego. Zdaniem organu nie miało znaczenia uprzednie zgłoszenie zamiaru wykonania obiektu tymczasowego, gdyż i w tym przedmiocie została wydana Przez Starostę [...] decyzja nakazująca uzyskanie pozwolenia budowlanego. W odwołaniu S. i J. M., występujący jako wspólnicy spółki jawnej w R. podnieśli, iż w dniu 18 października 2002 r. wystąpili do Starosty Powiatowego w N. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania obiektu tymczasowego z obiektów drewnianych na okres 120 dni w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej – małej gastronomii. Obiekt ten miał nawiązywać do stylu budownictwa regionalnego miejscowości [...] na Ukrainie, utrzymującej partnerskie stosunki z N. Budowa docelowego obiektu miała się rozpocząć w 2003 r., ale z przyczyn niezależnych od odwołujących się wykonawcy ukraińscy przyśpieszyli przyjazd, co zmusiło inwestorów do zmiany planów i przyśpieszenia wykonawstwa obiektu zasadniczego. Mimo znacznych wysiłków organizacyjnych inwestorzy nie zdążyli z załatwieniem na czas formalności, a do uzyskania pozwolenia budowlanego zabrakło im kilku dni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną, obwarowaną rygorem przymusowej rozbiórki w art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. W skardze inwestorzy zarzucili naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 KPA, a w szczególności nie wzięcie pod uwagę tej okoliczności, że sporna budowa stanowiła wykonywanie obiektu tymczasowego, na który nie jest wymagane pozwolenie budowlane. Dopiero w trakcie budowy powzięto zamiar wybudowania obiektu na stałe, podjęto w tym celu stosowne kroki, występując o pozwolenie budowlane i w trakcie ubiegania się o takie pozwolenie doszło do ingerencji Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący S. M. nie wiedział przy tym o nałożeniu przez starostę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego, gdyż stosowną decyzję odebrał jego wspólnik – J. M., który jest osobą w podeszłym wieku i schorowaną, nie powiadamiając o niej drugiego ze wspólników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak przyjmuje się w judykaturze treść art. 48 ustawy jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 48 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., nr P 2/98 (OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tzw. "luz decyzyjny" został praktycznie wyeliminowany, zaś treść decyzji organu administracji – w razie spełnienia ustawowych przesłanek – jest w pełni zdeterminowana merytorycznie. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m. in. że "Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 28 prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...)". Wyjątki od tej zasady formułuje art. 29 prawa budowlanego zawierający taksatywne wyliczenie rodzajów budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Uzupełnia tę regulację art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, określający rodzaje budów i robót budowlanych, których prowadzenie wymaga - w miejsce pozwolenia na budowę - zgłoszenia właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do ich wykonywania przystąpić można, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W sytuacjach należących do tej ostatniej kategorii właściwy organ może jednak również nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepisy prawa budowlanego zawierają w swojej treści wyczerpujące określenie materialnych i formalnych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 32-35 ustawy), co wyklucza jednocześnie uznaniowość rozstrzygnięć podejmowanych w tym przedmiocie, obligując właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wymagania ustawowe są spełnione. W świetle omówionych wyżej przepisów "samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo, jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje wskazany już art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, warunkując uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak pozwolenia na budowę jest w tej sytuacji sanowany uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że konieczną ale i wyłączną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach "samowoli budowlanej" jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, albo prowadzenia budowy wbrew jego sprzeciwowi. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia tego rodzaju braku, stanu zaawansowania budowy, ani od dochowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania." Odnosząc powyższy obszerny wywód Trybunału Konstytucyjnego do występującego w sprawie stanu faktycznego oraz treści zarzutów skargi stwierdzić należało, iż w stanowisku organów nadzoru budowlanego nie sposób dopatrzyć się jakiejkolwiek wadliwości. Organy w sposób prawidłowy ustaliły rodzaj wzniesionego obiektu i okres w jakim został budowany. Nie jest tez sporne między stronami, iż skarżący nie uzyskali przed rozpoczęciem budowy stosownego pozwolenia budowlanego ani nie dokonali czynności wynikającej ze stanowiska organu architektoniczno – budowlanego, po zgłoszeniu budowy obiektu tymczasowego do właściwego organu. Wyniki oględzin obiektu budowlanego zostały utrwalone na piśmie, a strony zostały w sposób prawidłowy zawiadomione o terminie wizji i wzięły w niej udział. Protokół z oględzin został podpisany przez wszystkie osoby biorące w nich udział, w tym także przez skarżącego S. M. Do protokołu nie wniesiono jakichkolwiek zastrzeżeń. Argumentacja zawarta w skardze jakoby wzniesiony obiekt miał charakter tymczasowy i dopiero w trakcie jego budowy miał uzyskać status obiektu stałego nie znajduje oparcia w materiałach sprawy, a w szczególności w przywołanym protokole kontroli z dnia 22 listopada 2002 r., z którego w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący przyznał, iż budowany obiekt wymagał pozwolenia budowlanego. Gdyby nawet przyjąć stanowisko skarżących, że obiekt ten początkowo miał mieć charakter tymczasowy, to ewentualne późniejsze ubieganie się o wydanie pozwolenia budowlanego dotyczyć mogło tylko innego obiektu. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ubieganie się o pozwolenie budowlane po rozpoczęciu budowy jest bezprzedmiotowe. Przykładowo w wyroku z dnia 15 listopada 2000 r., nr IV SA 1164/98 (zb. LEX nr 53387) wywiedziono trafnie, że "decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". Bez znaczenia jest też okoliczność, z jakich materiałów zbudowano obiekt oraz przyczyny, dla których zdecydowano się na rozpoczęcie budowy przed uzyskaniem pozwolenia. Podobnie nie posiada jakiejkolwiek doniosłości prawnej twierdzenie S. M., że na skutek zaniedbań wspólnika nie wiedział o obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. Obowiązek taki w rozpatrywanym przypadku wynikał bowiem z mocy prawa (art. 3 pkt 7 i 1 lit. "b" w zw. z art. 28 Prawa budowlanego). W świetle powyższego, przyjąć należało że decyzja ostateczna, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie narusza przepisów prawa ani w zakresie podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego jak i wymaganych w tym zakresie zasad postępowania administracyjnego i w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak na wstępie.