II SA/Wr 299/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2006 I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania przez Wojewódzkiego Sądem Administracyjnym. Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 UZASADNIENIE W dniu 16 lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3 oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z póz zm.) i art. 104 KPA oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej MW zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), w związku z art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30 kwietnia 2004 r. , str. 30), wydał decyzję Nr [...], którą przyznał M. K. po potrąceniu kwoty płatności ONW w wysokości 316,80 zł płatność ONW na rok 2006 w łącznej wysokości [...] w tym z tytułu: 1) ONW - Obszar ze specyficznymi utrudnieniami - 2006 (kod EFOiGR: 050404000000060, krajowa pozycja budżetowa:00003301038) w wysokości: [...] zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...]zł, środki krajowe [...] zł, płatność została pomniejszona o kwotę 316,80. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ l instancji wskazał, iż w trakcie kontroli na miejscu wykryto nieprawidłowości dotyczące działki rolnej E. Wyliczono różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 na miejscu, która to wyniosła 9,27%. W konsekwencji zastosowano sankcją w postaci pomniejszenia płatności ONW o kwotę odpowiadającą dwukrotności stwierdzonej różnicy, na podstawie art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 160 z 26 czerwca 1999) w związku z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004). Od powyższej decyzji skarżąca - M. K. wniosła odwołanie. W jego treści wskazała, iż złożyła wniosek na powierzchnię 7,07 ha, która jest wykorzystywana jako pastwiska trwałe. Jak wskazała odwołująca się, obszar deklarowany położony jest na stromym zboczu. Uprawy położone niżej mają większą wartość paszową, są koszone latem i stanowią paszę dla zwierząt w okresie zimowym, a uprawy położone prawie na samym szczycie góry nie stanowią pasz wartościowych, dlatego też nie były uprawiane jak te, na których jest roślinność bogata w składniki pokarmowe, ale są istotne dla gospodarstwa jako pastwiska uboczne w okresie jesiennym. Jak podkreśla producent rolny podłoże jest kamieniste co stanowi utrudnienie w wykaszaniu tych terenów, ale ten kawałek jest wykorzystywany do wypasu owiec i służy jako wypas kwaterowy, którego nie można wykosić do dnia 31 lipca, gdyż muszą zostać kwatery jako pastwisko dla zwierząt. Producent rolny wskazał, iż na podstawie jednej kontroli został różnie oceniony. We wrześniu 2006r. został poinformowany, że kontrola nie stwierdziła żadnych uchybień w złożonej deklaracji, natomiast w grudniu 2006r. zostały stwierdzone rozbieżności w przedmiotowej kontroli. W dniu 11 kwietnia 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) oraz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, póz. 657, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr 0008-2007-000000831 z dnia 16 lutego 2007 roku o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 dla M. K. , wydał decyzję Nr 9001-2007-000570, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, iż tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia zwanym "rozporządzeniem". Na podstawie § 2 rozporządzenia płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26 czerwca 1999, ze zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW" na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE płatność ONW jest przyznawana na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy prowadzą działalność rolniczą na areale 1 ha, podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz stosuje dobrą praktykę gospodarki rolną, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie do treści art. 67 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 160 z 26.6.1999) wstępne wnioski o udział w systemie i kolejne wnioski o płatności są sprawdzane w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Kontrole przeprowadzane są poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 kontrole administracyjne są wyczerpujące i obejmują kontrole przekrojowe, tam gdzie stosowne, między innymi z danymi pochodzącymi ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Odnoszą się do powierzchni i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia w celu uniknięcia wszelkich nieuzasadnionych płatności pomocy finansowej. Kontrolowana jest również zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi. Na podstawie art. 69 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L 327 z 12.12.2001). Obejmują one, co najmniej 5% beneficjentów rocznie w odniesieniu do wszystkich typów środków rozwoju obszarów wiejskich określonych w dokumentach programowania. Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004), odniesienia do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku III. W myśl art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, z zastrzeżeniem, iż pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony, dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum. Powiadomienie takie, poza odpowiednio uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza 48 godzin. Zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu, stosowny wniosek o pomoc zostanie odrzucony. Każda kontrola na miejscu, zgodnie z art. 28 cytowanego rozporządzenia, stanowi przedmiot sprawozdania, umożliwiającego zapoznanie się ze szczegółami przeprowadzonych kontroli. Sprawozdanie wskazuje, między innymi: a) skontrolowane systemy pomocy i wnioski; b) obecne osoby; c) skontrolowane działki rolne, zmierzone działki rolne, wyniki pomiarów zmierzonej działki rolnej oraz wykorzystane metody pomiarowe; d) czy powiadomiono rolnika o wizycie i jeśli tak okres wcześniejszego powiadomienia.. Organ II instancji zaznaczył, iż na podstawie art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 Państwa Członkowskie mogą stosować kontrole metodą teledetekcji. Wówczas to nie ma obowiązku umożliwienia rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania raportu z kontroli, o ile kontrola z wykorzystaniem teledetekcji nie wykryje żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie raportu z kontroli zanim Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 właściwe władze wyciągną wnioski z jej wyników, co do możliwych zmniejszeń płatności lub wykluczeń z płatności, co wynika z art. 28 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W przypadku wykrycia nieprawidłowości zastosowanie ma art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Przepis ten stanowi, iż art. 32 ust, 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stosuje się do płatności obszarowych. Zgodnie z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 odniesienia do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku Hl. Zgodnie ze wskazaną tabelą art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ma swój odpowiednik w art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na podstawie tego ostatniego przepisu, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organ l instancji -Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. oparł decyzję nr [...] z dnia [...] roku o przyznaniu płatności ONW w pomniejszonej wysokości dla M. K. o ustalenia dokonane w trakcie kontroli metodą teledetekcji w gospodarstwie rolnym Strony postępowania w dniu 24 sierpnia 2006 roku. W toku czynności wyjaśniających podjętych przez organ odwoławczy -Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zweryfikowano wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Ustalono, iż w dniu 26 września 2006 roku przekazano Stronie kopię protokołu z czynności kontrolnych nr 9001[...], z którego wynikało, iż kontrola nie stwierdziła nieprawidłowości. Przedmiotowa kontrola została jednakże, jeszcze w toku Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 postępowania, uzupełniona. Okazało się bowiem, iż górna część działki ewidencyjnej nr [...], a tym samym położonej na niej działki rolnej z oznaczeniem E, jest gęsto porośnięta drzewami. W konsekwencji zmierzono powierzchnię 5,16 ha uprawioną do uzyskania płatności dla tej działki. Z dokumentacji sprawy wynika, jak wskazał organ administracyjny, że Strona miała możliwość zapoznania się z ustaleniami poczynionymi w wyniku weryfikacji wcześniej wykonanych pomiarów, a dodatkowo otrzymała informację o uprawnieniach przewidzianych w art. 10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2006. Odnosząc się do okoliczności powołanych przez Małgorzatę K. w treści odwołania dotyczących zagospodarowania wyżej położonych części działki nr [...] jako pastwisko uboczne z kwaterami do wypasu owiec organ II instancji wskazał, że teren ten (położony na południu działki) został w całości zaliczony jako powierzchnia uprawniona do płatności. Wyłączono natomiast teren położony na północy działki, w części pokrytej gęstymi drzewami, a więc wyłączony z produkcji rolnej, czyli obszar, na którym nie była prowadzona działalność rolnicza, o czym mowa w § 2 rozporządzenia. W części końcowej wskazanej powyżej decyzji organ administracji publicznej zaznaczył, że organ l instancji - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie z wniosku M. K. o przyznanie płatności ONW na rok 2006. W konsekwencji wykluczenia obszaru zadrzewionego doszło do zawyżenia powierzchni deklarowanej w wysokości 9,27 %, w ocenie organu odwoławczego, tym samym zasadnie zastosowano sankcje w postaci pomniejszenia płatności ONW o kwotę odpowiadającą dwukrotności stwierdzonej różnicy, na podstawie art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w związku z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu wskazała, iż wniosek wypełniła w oparciu o instrukcję, gdzie znajduje się zapis, iż wnioskodawca jest zobowiązany do utrzymywania zadeklarowanych działek w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W przypadku pastwisk oznacza to wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku do dnia 31 lipca. Skarżąca zaznaczyła, że na deklarowanych Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 gruntach wypasała owce i kozy. Przeprowadzona w sierpniu 2006 roku kontrola wypadła pomyślnie, a dopiero MW grudniu 2006 r. otrzymała informację, że na podstawie kontroli zakwestionowana została powierzchnia 0,6 ha. Ponadto skarżąca podała, że na spornej działce rosną drzewa owocowe i krzewy, ale w ocenie strony, w niczym to nie przeszkadza w prowadzeniu przez nią takiej działalności rolniczej. Skarżąca wskazała, że grunty rolne mogą być porośnięte drzewami i krzewami jeśli nie wpływa to na prowadzoną produkcję roślinną. M. K. zaznaczyła, iż nie wyobraża sobie pastwiska bez zacienienia dla zwierząt wypasających się podczas upalnych dni. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę raz z wnioskiem o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czyli naruszenie dyspozycji przepisów art. 7 KPA, art. 77 § 1 i art. 80 KPA Zgodnie z treścią art. 7 KPA, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej jakimi powinien się kierować organ w toku postępowania. Podstawowe zasady, wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z przyjętą w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie z treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 KPA organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645) Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. l SA 301/00 LEX nr 53964). W przedmiotowej sprawie organ l i II instancji nie dopełniły tego obowiązku. Sąd pragnie zaznaczyć, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania (P. Witkowski w Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, cz. I. Prz.Podat. 1997/7/25). Tak więc to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa sformułowana w przepisie art. 6 KC, która znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 KPA., art. 122 O.P.) nie jest regulatorem ciężaru dowodu (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 11.07.2002 ISA/Po 788/00 Biul. Skarb.2002/6/25) Należy podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 KPA) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r. V SA 948/00 LEX nr 50114) Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają między innymi gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Przepis art. 77 § 1 KPA nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wypełniły nałożonego na nie przepisami prawa obowiązku i mimo braków w ustaleniach faktycznych wydały merytoryczne rozstrzygnięcia (decyzję), przy czym zrobiły to niezgodnie z dyspozycją art. 80 KPA, stanowiącą, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd pragnie wskazać, iż organ l instancji decyzją z dnia 16 lutego 2007 r. przyznał M. K. po potrąceniu kwoty płatności ONW w wysokości 316,80 zł płatność ONW na rok 2006 w łącznej wysokości 1391,28 w tym z tytułu: 1) ONW - Obszar ze specyficznymi utrudnieniami - 2006 (kod EFOiGR: 050404000000060, krajowa pozycja budżetowa:00003301038) w wysokości: 1391,28 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 1111,44 zł, środki krajowe 279,84 zł, płatność została pomniejszona o kwotę 316,80. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ l instancji wskazał, że w gospodarstwie rolnym skarżącej została przeprowadzona kontrola, podczas której stwierdzono rozbieżności między zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych, a stanem faktycznym. W wyniku złożonego odwołania przez skarżącą, organ odwoławczy -Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w dniu 11 kwietnia 2007 r. wydał decyzję Nr 9001-2007-000570, którą utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organ l instancji - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. oparł decyzję z dnia 16 lutego 2007 roku o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości dla M. K. na ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli metodą teledetekcji w gospodarstwie rolnym strony postępowania w dniu 24 sierpnia 2006 roku. W toku czynności wyjaśniających podjętych przez organ odwoławczy -Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. -zweryfikowano wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Ustalono, iż w dniu 26 września 2006 roku przekazano stronie kopię protokołu z czynności kontrolnych nr [...], z którego wynikało, iż kontrola nie stwierdziła nieprawidłowości. Przedmiotowa kontrola została jednakże, jeszcze w toku postępowania, uzupełniona. Okazało się bowiem, iż górna cześć działki ewidencyjnej nr [...], a tym samym położonej na niej działki rolnej z oznaczeniem E, jest gęsto porośnięta drzewami. W konsekwencji uznano tylko powierzchnię 5,16 ha uprawioną do uzyskania płatności dla tej działki (zamiast deklarowanej powierzchni 5,76 ha). Zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji sprawy wynika, że strona miała możliwość zapoznania się z ustaleniami poczynionymi w wyniku weryfikacji wcześniej wykonanych pomiarów, a dodatkowo otrzymała informację o uprawnieniach przewidzianych w art. 10 § 1 KPA przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Odnosząc się do okoliczności powołanych przez Małgorzatę K. w treści odwołania dotyczących zagospodarowania wyżej położonych części działki nr [...], jako pastwiska ubocznego kwaterami do wypasu owiec, organ II instancji wskazał, że teren ten (położony na południu działki) został w całości potraktowany jako powierzchnia uprawniona do płatności. Wyłączono natomiast teren położony na północy działki, w części pokrytej gęstymi drzewami, a wiec wyłączony z produkcji rolnej, czyli obszar na którym nie była prowadzona działalność rolnicza, o czym mowa w § 2 rozporządzenia. W części końcowej wskazanej powyżej decyzji organ administracji publicznej zaznaczył, że organ l instancji - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie z wniosku M. K. o Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 przyznanie płatności ONW na rok 2006. W konsekwencji wykluczenia obszaru zadrzewionego doszło do zawyżenia powierzchni deklarowanej w wysokości 9,27 %, w ocenie organu odwoławczego, tym samym zasadnie zastosowano sankcje w postaci pomniejszenia płatności ONW o kwotę odpowiadającą dwukrotności stwierdzonej różnicy, na podstawie art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w związku z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu odwoławczego Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, kierując się przy tym interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. W niniejszej sprawie organy l i II instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Braki w postępowaniu wyjaśniającym, które skutkowały naruszeniem prawa procesowego w zakresie postępowania dowodowego, w rezultacie przyniosły skutek w postaci naruszenia norm prawa materialnego. Organ administracji, dysponując stosownymi narzędziami w postaci określonych uprawnień z zakresu postępowania dowodowego, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości faktów niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia procesu decyzyjnego. W niniejszej sprawie podkreślenia przez Sąd wymaga, iż organy obu instancji w wydanych przez siebie decyzjach jednoznacznie stwierdziły, że kontrola przeprowadzona na spornej działce należącej do skarżącej, ustaliły dla działki rolnej oznaczonej symbolem E występowanie obszaru zadrzewionego. W ocenie organu powyższa kwestia została zasygnalizowana dopiero przy weryfikacji protokołu z czynności kontrolnych nr [...]. Przekazany początkowo producentowi rolnemu egzemplarz protokołu nie wskazywał na uchybienia w opisanym powyżej zakresie. Organ także zaznaczył, iż przedmiotowa działka rolna tylko częściowo spełniała warunki określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), gdyż na części jej powierzchni znajdowały się drzewa. W takiej sytuacji producent rolny winien zadeklarować powierzchnię pomniejszoną o tereny zadrzewione czy też pokryte krzewami. Sąd pragnie zaznaczyć, iż w protokole z czynności kontrolnych nr [...] przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2007 r. nie jest jednoznacznie wskazane, aby działka należąca do skarżącej oznaczona symbolem E była w części północnej porośnięta drzewami oraz krzakami. Akta administracyjne niniejszej sprawy nie zawierają także dokumentacji, o której jest mowa w punkcie XX - Załącznik - wspomnianego protokołu. Kontrola powyższa przeprowadzona została metodą FOTO, i jak wynika z protokołu jednym z jego załączników była płyta CD. W ocenie Sądu, nie zostało przez organy administracji publicznej udokumentowane i potwierdzone materiałem dowodowym stanowisko organu zajęte w formularzu oceny protokołu z czynności kontrolnych, iż działka skarżącej jest w części porośnięta drzewami. Zauważyć należy, iż skarżąca w skardze złożonej do Sądu nie zaprzeczyła, że część północna spornej działki, porośnięta jest drzewami owocowymi, które to rośliny podczas upalnych dni dają schronienie wypasanym zwierzętom - kozom i owcom. Jednakże organ nie odniósł się do zarzutu podniesionego przez producentkę rolną, iż grunty rolne mogą być porośnięte drzewami i krzewami jeśli tylko nie wpływają na prowadzoną produkcję roślinną. Należy wskazać, iż organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę próbuje ustalić co należy rozumieć pod pojęciem użytków rolnych (kwalifikowane jako pastwiska trwałe). Organ ten powołał się w tym zakresie na treść rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Otóż w świetle załącznika nr 6 do tego rozporządzenia - Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych - w skład pojęcia "użytki rolne" wchodzą; grunty rolne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone. Z kolei do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, z Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 reguły wypasane, a w rejonach górskich - hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz wypasane. Z powyższych definicji wcale nie wynika jednoznacznie, aby fakt iż część danej działki gruntowej, powodowała automatycznie, iż nie może ona być kwalifikowana jako łąki trwałe, czy pastwiska trwałe. Organ rozstrzygający winien był tę kwestię jednoznacznie rozstrzygnąć, chociażby w drodze wizji przeprowadzonej na przedmiotowej działce. Owa wizja powinna ustalić, jak gęste jest owo zadrzewienie spornej części działki i czy mimo tego łąki mogą być wypasane przez zwierzęta domowe, jak to ma miejsce przy pastwiskach trwałych. Należy zwrócić uwagę, iż skarżąca w swym wniosku o przyznanie płatności z 13 maja 2006 r. , skierowanym do organu l instancji tak właśnie określiła swe użytki rolne. Znajdujące się w aktach sprawy fotografie lotnicze nie pozwalają wskazanych wyżej okoliczności w sposób jednoznaczny ustalić. Powyższe rozbieżności, które zaistniały w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu powinny skutkować eliminacją rozstrzygnięcia organu l i II instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszoinstancyjny. Organ ten przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jednoznacznie ustalić, w drodze wizji na miejscu, jaki charakter ma sporna część działki oznaczona symbolem E i dopiero na tej podstawie winien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Reasumując, organy administracyjne - Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. , jak Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiotowej sprawie nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, albowiem pominęły materiał dowodowy, na który powołała się skarżąca w skardze, które to ustalenia miały znaczący wpływ na wynik sprawy oraz na następstwa przedmiotowego przedsięwzięcia. Brak powyższych ustaleń skutkował brakiem możliwości dokonania prawidłowej subsumcji przez organy, gdyż podstawą jej prawidłowości jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, aby prawidłowo móc go odnieść do przepisu prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa Sygnatura akt II SA/Wr 299/07 materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok z dnia 6 listopada 1984 r. l SA 508/84, OS N A 2/84/100). W związku z przytoczoną powyżej argumentacją, stwierdzić należy, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach administracyjnych oraz to co zostało podniesione przez skarżącą w skardze na decyzję wydaną przez Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. , zostało w podstawowym i znaczącym zakresie pominięte w postępowaniu administracyjnym przez organy decyzyjne, przez co materiał dowodowy nie został prawidłowo rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA Jak się bowiem stwierdza w literaturze podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie, zarówno dotyczące procedury jak i prawa materialnego stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt l i pkt II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.