II SA/Wr 2990/01

Sygn. akt 3 II SA/Wr 2990/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] Nr [...] II. Odstępuje od orzekania o wykonaniu zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzja z [...] nr [...], wydaną na podstawie § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M.W. choroby zawodowej, uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15) wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu wskazał, że z analizy zgromadzonej podczas dochodzenia epidemiologicznego dokumentacji wynika, że M. W. zatrudniony jest w Przedsiębiorstwie A S.A. w L. Będąc pracownikiem tego zakładu zatrudniony był na następujących dołowych stanowiskach: - od [...] do [...] - jako górnik wiertacz pod ziemią - od [...] do [...] - pracował na eksporcie - od [...] do [...] a następnie od [...] do [...] - jako górnik pod ziemią Natomiast od [...] do chwili obecnej pracuje jako górnik strzałowy pod ziemią. Ponadto M. W. zatrudniony był także w Zakładach B (od [...] do [...]), w Przedsiębiorstwie C (od [...] do [...]) oraz w Zakładach D (od [...] do [...]) na stanowisku operatora maszyn pod ziemią oraz górnika operatora pod ziemią. W czasie pracy zawodowej narażony jest między innymi na hałas. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu M.W. przebadany został w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L., gdzie na podstawie przeprowadzonego badania lekarskiego oraz niezbędnych dla diagnozy badań uzupełniających nie rozpoznano choroby zawodowej, co potwierdzono w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia [...]. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych - warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej przez Inspekcję Sanitarną jest jej uprzednie kliniczne rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. jest właściwą placówką służby zdrowia do orzekania w sprawie chorób zawodowych i nie rozpoznała choroby zawodowej. M.W. wniósł na decyzję odwołanie. Wskazał, że ma duży ubytek słuchu, który wywołany jest hałasem w miejscu pracy. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją znak: [...] z dnia [...] uznał brak podstaw do stwierdzenia u M. W. choroby zawodowej - ubytku słuchu spowodowanego hałasem. Decyzję powyższą wydano w oparciu o orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w L. z dnia [...] oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w środowisku pracy. Z informacji zawartych w dokumentacji sprawy wynika, że skarżący zatrudniony był w latach 1983 - 2000r. w Przedsiębiorstwie A S.A. w L. na stanowiskach górnika wiertacza pod ziemią, górnika pod ziemią i górnik strzałowy. Poprzednio tj. w latach 1974 - 1983 M. W. pracował w B, C oraz D. Podczas pracy na w/w stanowiskach narażony był na hałas o natężeniu do 106 dB/A oraz zapylenie, wibrację. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej M. W. został poddany badaniom w PChZ WOMP w L., gdzie nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia [...]. podano, że aktualnie badaniem audiometrycznym stwierdza się u pacjenta obustronny niedosłuch typu odbiorczego, jednakże wielkość ubytku słuchu nie osiąga takiego nasilenia aby go można zakwalifikować jako chorobę zawodową narządu słuchu. Od decyzji I instancji M. W. wniósł odwołanie uznając, iż ubytek słuchu spowodowany został nadmiernym hałasem w pracy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, pismem z dnia [...] poinformował skarżącego o możliwości ponownego badania w Instytucie Medycyny Pracy. Badanie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. odbyły się w dniach od [...] do [...]. W wyniku tych badań Instytut nie rozpoznał u M. W. zawodowej choroby narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia [...] podano iż przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną wykazała obustronny niedosłuch typu odbiorczego. Średnie podwyższenie progu słuchu dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz po odliczeniu fizjologicznej poprawki na wiek wynosi: dla UP - 24 dB. dla UL - 29 dB. Obustronnie stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z póżn. zm.) warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. oraz IMP i ZŚ w S. nie rozpoznały u M. W. zawodowej choroby narządu słuchu. W przypadku narządu słuchu - nie każde ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia na jakiejkolwiek częstotliwości skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu. A zatem nie każdej wielkości audiometrycznie ujawniony ubytek słuchu- nawet jeśli ma on związek przyczynowy z wykonywaną pracą można kwalifikować jako schorzenie - nie jest ono schorzeniem a jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Sam fakt narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. M. W. zaskarżył decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że ma duży ubytek słuchu z powodu dużego hałasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wywodził, że w związku z podejrzeniem choroby zawodowej skarżący badany był w Poradni Chorób Zawodowych w L., gdzie w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] podano, iż aktualnie badaniem audiometrycznym stwierdza się u pacjenta obustronny niedosłuch typu odbiorczego, jednakże wielkość ubytku słuchu nie osiąga takiego nasilenia, aby go można zakwalifikować jako chorobę zawodową narządu słuchu. Również Instytut podczas badań konsultacyjnych stwierdził, iż obustronnie stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 18.ll.83r w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 z późn. zm.) aby stwierdzić chorobę zawodową muszą zostać spełnione następujące przesłanki: - choroba zawodowa rozpoznana została przez jednostkę organizacyjną służby zdrowia właściwą do jej rozpoznawania - choroba wymieniona jest w wykazie chorób zawodowych - choroba ta spowodowana została działaniem czynnika szkodliwego, występującego w środowisku pracy Jednostki uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych tj. PChZ w L. oraz IMP i ZŚ w S. nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. Sam fakt udokumentowania narażenia na dany czynnik szkodliwy jest niewystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. U skarżącego stwierdzono pewne ubytki słuchu, niemniej jednak w przypadku narządu słuchu - nie każde ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia na jakiejkolwiek częstotliwości skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słyszenia. A zatem nie każdej wielkości audiometrycznie ujawniony ubytek słuchu - nawet jeśli ma on związek przyczynowy z wykonywaną pracą można kwalifikować jako schorzenie. Nie jest ono bowiem schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem badając decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia; - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jedną z podstawowych zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada praworządności ustanowiona w art. 7, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawia zasadę zamkniętego systemu prawa, stanowiąc: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2)". Podstawą zatem działania organów administracji publicznej może być tylko przepis powszechnie obowiązującego prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie zgodne z treścią norm prawa zawartych w przepisach prawa będących podstawą podjęcia decyzji. Organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa obowiązany jest ustalić czy przepis obowiązuje, a następnie dokonać ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zawartego w normie prawnej. Dokonując ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej organ jest bezwzględnie związany normą prawną, co oznacza, że nie może wprowadzić do zapisanego w normie hipotetycznego stanu faktycznego elementów okoliczności tego stanu w tej normie nie zapisanej. Nie jest dopuszczalne wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej powszechnie obowiązującego przepisu prawa stanów faktycznych wyprowadzonych z przepisów wewnętrznych, instrukcji, wytycznych, wyjaśnień. Zgodnie z punktem 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, chorobą zawodową jest: uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymaga zatem ustalenia czy uszkodzenie słuchu wywołane jest działaniem hałasu, przy czym przy ustaleniu czy uszkodzenie słuchu zostało wywołane działaniem hałasu należy uwzględnić rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Powołane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych nie wprowadza do rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wielkości ubytku słuchu. Ustalając stan faktyczny w sprawie organy związane są zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadą ogólna prawdy obiektywnej, ustanowioną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ogólna prawdy obiektywnej nakłada na organ orzekający obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Dokonując oceny materiału dowodowego organ związany jest zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzja organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego. Organy orzekające dokonały wadliwej wykładni § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku z punktem 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy § 1 powołanego rozporządzenia nie wprowadzały wysokości ubytku słuchu jako przesłanki, od spełnienia której uzależnione jest rozpoznanie choroby zawodowej. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że przyjęcie takiej wykładni jest błędne, co w konsekwencji prowadzi do wadliwości decyzji. Naruszone też zostały przepisy prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Powołane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych przyjmuje, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od ustalenia rodzaju choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych. Tryb ustalenia tej przesłanki jest unormowany w powołanym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych w ten sposób, że jednostkami właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzących w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (§ 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Ten tryb ustalania choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), który musi w uzasadnieniu decyzji przedstawić pełną ocenę dowodu, która była podstawą do przyjęcia tego dowodu jako wiarygodnego. W sprawie organy orzekające w I i II instancji nie dokonały pełnej oceny orzeczeń lekarskich. Organ I instancji naruszył nie tylko tryb instancyjny w zakresie rozpoznania przez właściwe jednostki służby zdrowia choroby zawodowej, opierając się tylko na orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L., a ponadto nie dokonał oceny tego orzeczenia i jego mocy dowodowej. W decyzji organu I instancji brak podstawowych ustaleń stanu faktycznego wynikającego z orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Zdrowia Środowiskowego Pracy w S. z [...] jest ogólnikowe, brak ustalenia wysokości ubytku słuchu. Stwierdzenie, że po obliczeniu fizjologicznej poprawki na wiek ubytek słuchu wynosi dla: UP - 24 dB, dla UL - 29 dB nie pozwala na ocenę prawidłowości wielkości ubytku słuchu. Ubytek słuchu odliczony ze względu na wiek nie jest określony, nie można więc przyjąć, że nie występuje upośledzenie funkcji narządu słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. W sprawie między stronami jest bezsporne, że strona skarżąca była narażona na hałas. Wystąpienie w środowisku pracy działania czynników szkodliwych dla zdrowia powoduje, że organy obowiązane są ze szczególną starannością ustalić wystąpienie pierwszej przesłanki, warunkującej stwierdzenie choroby zawodowej, rodzaju choroby. W sprawie organy nie przeprowadziły w tym zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pominęły ocenę orzeczeń lekarskich w zakresie ich mocy dowodowej, przyjmując z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, że są bezwzględnie związane ustaleniami przyjętymi w orzeczeniach. W sprawie organy orzekające w I i II instancji naruszyły § 1 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Ze względu na treść zaskarżonej decyzji nie tworzącej praw i obowiązków, sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.