II SA/Wr 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie robót budowlanych związanych z adaptacją strychu na lokal mieszkalny postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący P.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.z dnia 8 października 2009r. Nr [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 21 lipca 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z adaptacją strychu na lokal mieszkalny w budynku przy ul. B.[...] we W. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez skarżony organ, a w razie nie uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Uzasadniając złożony wniosek skarżący podnosi, że decyzja uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wywołuje ściśle określone skutki procesowe. Po wydaniu tego rodzaju decyzji przez organ II instancji organ I instancji ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Zatem wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnione jest brakiem celowości ponownego rozpoznawania sprawy przez organ administracyjny I instancji, podczas gdy równolegle toczyć się będzie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym mające na celu weryfikację legalności decyzji wydanej przez organ II instancji, w wyniku której organ I instancji jest zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania. Skarżący podkreślił, że w razie uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchylenia przez ten Sąd zaskarżonej decyzji odpadnie obowiązek organu I instancji w zakresie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego. Dla skarżącego zatem istotnym pozostaje, by w pierwszej kolejności została przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontrola legalności decyzji wydanej w postępowaniu w II instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumenty przytoczone przez skarżącego w skardze, postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegałoby umorzeniu, na skutek czego w mocy pozostałaby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu prowadzonego postępowania. Prowadzenie zatem ponownego postępowania w tej samej sprawie pozbawione byłoby podstaw prawnych, gdyż w obrocie prawnym ostałoby się wówczas pierwotne rozstrzygnięcie podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja kasacyjna podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa nie nakłada na strony żadnych obowiązków w związku z czym nie może spowodować wyrządzenia jakiejkolwiek szkody. W tej sytuacji wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oznaczałoby de facto zawieszenie postępowania pierwszoinstancyjnego, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozumieniu art. 61 § 1, § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności należy - zdaniem Sądu - wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest, więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Zauważyć jednak trzeba, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wykonania takiego wymaga. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne, oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania podjętej na podstawie 138 § 2 kpa decyzji kasacyjnej mocą której uchylone zostało rozstrzygniecie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając złożony wniosek w pierwszej kolejności godzi się wskazać, że podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna ma charakter ściele procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Wydana przez organ II instancji decyzja kasacyjna nie wywołuje dla stron postępowania skutków prawnych związanych z treścią skonkretyzowanej w drodze decyzji normy prawnej. Z decyzji takiej nie wynikają dla stron postępowania konkretne uprawnienia lub obowiązki. Nie można zatem mówić o wykonalności decyzji kasacyjnej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania – węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu. Istotnym jest także podnoszony przez organ II instancji argument wskazujący, że w zaistniałym w sprawie układzie procesowym wstrzymanie wykonania decyzji kasacyjnej mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego. Zauważyć także należy, że nawet w przypadku dopuszczenia możliwość wstrzymywania orzeczeń ściele procesowych podnoszone przez skarżącego powody dla których domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie są tymi okolicznościami, które w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. przemawiałby za jej wstrzymaniem. Na marginesie dodać należy, że w praktyce administracyjnej w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej wydanej przez organ II instancji, do czasu rozpoznania sprawy w sądzie sprawa nie jest przedmiotem ponownego rozpoznawania przez organ I instancji. W tej sytuacji brak jest - w przekonaniu Sądu - podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.