II SA/Wr 3/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 listopada 2025 r. Nr SOC-OP.621.1.83.2025.DT w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały oddala sprzeciw. Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z dnia 24 listopada 2025 r. (Nr SOC-OP.621.1.83.2025.DT) Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania J. N. uchylił decyzję Burmistrza W. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z dnia 8 października 2025 r. (Nr SO.5343.3.01.2025), którą uchylono czynność materialno-techniczną zameldowania J. N. na pobyt stały w lokalu w C., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 4 czerwca 2025 r. Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania J. N. w miejscu pobytu stałego w lokalu położonym w C. Jak wyjaśniono zostało ono wszczęte wskutek pisma H. S. przesłanego e-mailem, w którym oświadczył on, że jego nieruchomość położona w C. zamieszkuje nieznany mu mężczyzna, który przedstawił się jako J. N., twierdząc, że jest właścicielem i jest tam zameldowany na podstawie postanowienia Sądu w R. oraz odpisu księgi wieczystej nr [...]. H. S. oświadczył, że od mieszkańców C. dowiedział się, że J. N. zamieszkiwał wcześniej w pustostanie w wiosce Ś. Oświadczył, że po uzyskaniu dokumentu zameldowania J. N. poucinał kłódki, wyłamał drzwi albo zamki i włamał się do lokalu, a gdy przyjechała Policja, pokazał dokument, że jest tam zameldowany i Policja odstąpiła od czynności. Zarzucił organowi gminy nieprawidłowe działanie podczas zameldowania J. N. Decyzją z dnia 8 października 2025 r. Burmistrz orzekł o uchyleniu czynności materialnotechnicznej zameldowania J. N. na pobyt stały w lokalu w C. Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wniósł J. N. Wojewoda decyzją z dnia 24 listopada 2025 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wyjaśnił Wojewoda istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w dniu 12 maja 2025 r., tj. w dacie zarejestrowania przez organ gminy czynności materialno-technicznej zameldowania J. N. na pobyt stały w tym lokalu, istniały podstawy do tego zameldowania. W ocenie Wojewody należało ustalić, czy osoba ta faktycznie zamieszkała w spornym lokalu i wykazywała zamiar stałego w nim pobytu, tzn. stworzyła w tym miejscu centrum swoich spraw życiowych. Jednakże organ I instancji w toku postępowania nie zweryfikował, czy J. N. faktycznie zamieszkał w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Nie przesłuchano w celu wyjaśnienia tej kwestii żadnego świadka, nie przeprowadzono oględzin przedmiotowego lokalu. Jak zauważył Wojewoda – Burmistrz wszczął niniejsze postępowanie z urzędu na podstawie e-maila od osoby poddającej się za H. S., który w toku całego postępowania przesyłał do organu I instancji pisma wyłącznie za pomocą e-maila. Organ I instancji nie poinformował go jednak, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W ocenie Wojewody w celu uzupełnienia materiału dowodowego organ I instancji powinien sprawdzić, czy J. N. faktycznie zamieszkał w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w celu wyjaśnienia tej kwestii Burmistrz może przesłuchać świadków – sąsiadów oraz przeprowadzić oględziny. Należy zwrócić się również do Policji z prośbą o udzielenie informacji, czy w przedmiotowym lokalu w 2025 r. zostały przeprowadzone interwencje, a jeśli tak, to czego one dotyczyły, kto był osobą zgłaszającą i jak się one zakończyły. Zdaniem Wojewody nie zweryfikowano również informacji, kto jest obecnie właścicielem lokalu. Jak zauważono w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu figurują bowiem osoby, które - jak wynika z innych dokumentów - albo nie żyją, albo już nie są właścicielami tego lokalu. Natomiast z akt sprawy nie wynika, czy lokal wchodzi w skład spadku po zmarłych M. Ł. i Z. Ł. Wyjaśnienie tej kwestii jest natomiast istotne dla właściwego ustalenia stron postępowania. Za nieuzasadniony Wojewoda uznał zarzut przedstawiony w toku postępowania przez H. S., że to organ administracji powinien zażądać aktualizacji księgi wieczystej i wystąpić o spis inwentarza po zmarłych. Zdaniem organu odwoławczego to właściciele tego lokalu powinni zwrócić się ze stosownym wnioskiem do sądu w celu aktualizacji danych widniejących w księdze wieczystej i to oni powinni wykazać przed organem administracji, że są jego właścicielami. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2025 r. poz. 341) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem ten przepis prawa, łącznie z art. 5 tej ustawy, wyraża zaufanie ustawodawcy do formalnego stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej i organ administracji w chwili zameldowania J. N. miał prawo uznać, że zapisy widniejące w księdze wieczystej zawierają aktualny stan prawny. Końcowo Wojewoda stwierdził, że w sprawie organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który umożliwiłby wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia niebudzącego wątpliwości. Jak wskazano – organ I instancji winien jednoznacznie ustalić, czy J. N. zamieszkał pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu oraz zweryfikować, kto jest obecnie właścicielem przedmiotowego lokalu i dopiero na podstawie tych ustaleń możliwe będzie wydanie stosownego orzeczenia w sprawie. Sprzeciw od decyzji wniósł H. S. (dalej: wnoszący sprzeciw, strona). W jego treści zarzucono: 1) całkowity brak podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza w sprawie błędnego zameldowania J. N. na adresie nieruchomości C., [...] W.; 2) zbędne komplikowanie w uzasadnieniu decyzji Wojewody dotyczącej uchylenia czynności materialno-technicznej Burmistrza w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, m.in. że organ odwoławczy nie podważył prawomocnego postanowienia Sądu sygn. akt 662/16 z dnia 5 września 2018 r., stwierdzającego, że jedynym właścicielem nieruchomości C., [...] W. jest M. Ł., a pozostali uczestnicy w tym L. N. nie mają żadnych praw do tej nieruchomości. Jak zaznaczono organ odwoławczy omyłkowo podał błędne sygnatury i daty postanowień Sądu istotne dla ustalenia własności nieruchomości C., [...] W., a nadto żąda dodatkowych czynności kompletnie niezwiązanych z błędem urzędnika w sprawie zameldowania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2026 r. wnoszący sprzeciw wskazał, że interpretacja ustawy o zameldowaniu przez urzędników Wojewody prowadzi do anarchii i podważa prawo własności. Jak zwrócono uwagę Burmistrz ma sprawdzać czy J. N. bez zgody właściciela mieszka lub chce mieszkać na cudzej własności lub Burmistrz ma przesłuchiwać bliżej nieokreślonych świadków, do czego nie ma uprawnień. W ocenie wnoszącego sprzeciw organ odwoławczy omija błąd urzędnika Gminy W. w sprawie błędnego zameldowania J. N. na podstawie nieprawidłowych dokumentów, w zamian przedłuża chaos i zachęca do włamania do cudzego domu intruza, okradanie, dewastacje. W ocenie wnoszącego sprzeciw brak jest też konsekwencji i odpowiedzialności urzędników Wojewody. W tym aspekcie zwrócono uwagę, że decyzję Burmistrza uchyla M. K. a odpowiedź na sprzeciw podpisuje zastępca M. D. Wnoszący sprzeciw zwrócił nadto uwagę, że okoliczności błędnego zameldowania są dla obu wskazanych wyżej pracowników Wojewody nieznane, co – w jego ocenie – potwierdza pismo z dnia 31 grudnia 2025 r., w którym wskazano że akta sprawy zostaną dostarczone do Sądu po otrzymaniu ich od organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 24 listopada 2025 r. (Nr SOC-OP.621.1.83.2025.DT) spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2025 r. poz. 274 ze. zm., dalej: u.e.l.), zgodnie z którym jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, że zameldowanie jest rejestracją miejsca pobytu i konsekwencją zamieszkania pod oznaczonym adresem. Zameldowanie nie jest potwierdzeniem uprawnień do lokalu ani formą nadania takich uprawnień. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej zameldowania toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności, dotyczących pobytu stałego lub pobytu czasowego, do organów administracji należy ustalenie, czy osoba, która chce w konkretnym lokalu być zameldowana, faktycznie w tym lokalu zamieszkuje (przebywa). W przypadku, gdy osoba taka nie spełnia przesłanek z art. 28 ust. 2 u.e.l., organ - w drodze postępowania administracyjnego rozstrzyga, czy może być ona zameldowana (art. 31 ust. 1 u.e.l.). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W okolicznościach sprawy rację ma Wojewoda wskazując, że organ I instancji całkowicie zaniechał ustalenia, czy J. N. faktycznie zamieszkał w lokalu położonym w C. z zamiarem stałego pobytu. Tym samym organ I instancji zaniechał ustalenia relewantnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W tym zakresie już ta okoliczność determinowała prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody. Niezależnie należy również odnieść się do pozostałych wadliwości dostrzeżonych przez Wojewodę. Nie ulega zatem wątpliwości, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Wcześniej jednak, we wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 61 § 4 k.p.a. pierwszą czynnością, jaką obowiązany jest podjąć organ właściwy do rozpoznania żądania strony - jest ustalenie kręgu osób których interesu prawnego dotyczy postępowanie i powiadomienie ich o wszczęciu postępowania. Tymczasem w okolicznościach sprawy organ I instancji nie sprostał tym obowiązkom. Jak wynika ze znajdującej się w aktach organu I instancji kopii odpisu zwykłego księgi wieczystej Nr [...] jako właściciele nieruchomości widnieją M. Ł., L. N., E. N. Jednocześnie ustalając katalog stron postępowania Burmistrz bazował wyłącznie na nieuwierzytelnionych kopiach postanowień Sądu Rejonowego w G.(1) I Wydział Cywilny z dnia: 21 października 2019 r., którym stwierdzono nabycie spadku po M. Ł. oraz 19 września 2024 r., którym stwierdzono nabycie spadku po Z. Ł. Już w tym miejscu uwidacznia się pewna nieścisłość w ustaleniach organu – nie zweryfikowano bowiem, czy M. Ł. (dane z księgi wieczystej) i M. Ł. (o której mowa we wskazanych wyżej kopiach postanowień Sądu Rejonowego w G.(1) I Wydział Cywilny) to w istocie ta sama osoba. Niezależnie wskazać należy, że organ I instancji wybiórczo pozyskiwał materiał dowodowy mający na celu ustalenie stron postępowania. Z jednej bowiem strony wystąpił on do Sądu Rejonowego w G.(1) pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. o wydanie prawomocnego odpisu postanowienia tegoż Sądu z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zasiedzenia własności nieruchomości, którym to stwierdzono, m.in. że M. Ł. nabyła przez zasiedzenie w dniu 31 stycznia 2015 r. udział w wysokości 3/16 (udziały po 1/16 należące do L. N., E. N. oraz A. P.) w prawie własności nieruchomości – domu mieszkalnego i budynków gospodarczych, które stanowią odrębną własność od gruntu, położone w miejscowości C. nr [...], powiat G., dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Jednocześnie – wobec informacji wynikających m.in. z postanowienia Sądu Rejonowego w G.(1), które wskazują na śmierć M. Ł., ale i jednego z jej następców prawnych, organ nie podjął żadnych czynności mających na celu pozyskanie odpisów tych postanowień. W rezultacie niezrozumiałe jest wyżej zaprezentowane zróżnicowanie podejmowanych przez organ czynności mających na celu ustalenie stron postępowania co też słusznie wytknął Wojewoda. Argumentacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że w sprawie istnieją rozbieżności między treścią księgi wieczystej nr [...], a już zgromadzonym przez organ I instancji materiałem dowodowym. W ocenie Sądu nie mogła zadziałać argumentacja sprzeciwu, która wskazuje na konsekwencje uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji (w tym długość postępowania). Jak już wskazywano Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Taką właśnie kwestią jest czas trwania postępowania związany z uchyleniem przez Wojewodę decyzji organu I instancji. W tym zakresie wskazać można wyłącznie, że ewentualna opieszałość organu, czy też brak należytej jego dynamiki nie stanowi stanu zgodnego z prawem i z tej też przyczyny strony postępowania zostały wyposażone w stosowne narzędzia służące dyscyplinowaniu organów (ponaglenie, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania). Ewentualne skorzystanie z nich pozostawiono woli i uznaniu strony postępowania. Nie ma natomiast podstaw prawnych do tego, aby kwestię długości postępowania rozpatrywać w kontekście legalności decyzji kasatoryjnej. Odnośnie do pozostałej argumentacji sprzeciwu Sąd wskazuje, że jakkolwiek nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia jakie ma zapaść w sprawie Sąd to zaznacza, że z uwagi na treść art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności w obecnym stanie prawnym zgoda właściciela nieruchomości nie jest konieczna do dokonania zameldowania pod oznaczonym adresem. Tym samym nie mogło zadziałać stanowisko wskazujące na podważanie przez Wojewodę prawa własności. Tak samo nieskuteczna okazała się argumentacja sprzeciwu w zakresie jakim kwestionuje politykę kadrową organu i fakt podpisania odpowiedzi na sprzeciw przez inną osobę aniżeli osobę podpisującą decyzję kasatoryjną. Uwzględniając poczynione powyżej uwagi, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.