II SA/Wr 30/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA - Olga Białek Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r sprawy ze skargi S. K. i G.K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dotyczącego: budowy poddasza użytkowego, dobudowy tarasu od strony południowej oraz budowy oranżerii w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, wchodzącym w skład ogrodnictwa przy ul. N. [...], działka nr [...],[...], obręb O. we W., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, iż w dniu [...] inwestor - Pani S. K. zamieszkała przy ul. D. [...] we W., wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z wnioskiem o zmianę decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie ogrodnictwa wraz z budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, wolno stojącym, przy ul. N. [...] we W., poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego dotyczącego: budowy poddasza użytkowego, dobudowy tarasu od strony południowej oraz budowy oranżerii w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, wchodzącym w skład ogrodnictwa przy ul. N. [...], działka nr [...],[...], obręb O. Organ I instancji podniósł, iż porównując obecnie przedłożony projekt zagospodarowania działki nr [...] stwierdzono znaczne zbliżenie realizowanego budynku do granicy z sąsiadem w stosunku do zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, w związku z powyższym sprawa została przesłana w celu przeprowadzenia kontroli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu [...] wszczął postępowanie administracyjne. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor - Pani S.K. zarzuciła, iż argumentacja użyta w treści postanowienia nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan ten bowiem nie stanowi zagadnienia wstępnego w zakresie rozpoznania wniosku inwestora. Dodała, iż organ administracyjny winien we własnym zakresie stwierdzić, czy ewentualnie zgłoszone przez inwestora zmiany dotyczą realizacji już zakończonej czy też będącej w fazie projektowania inwestycji i w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego, rozpoznać lub przedstawić do rozpoznania wniosek inwestora według właściwej kompetencji. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, iż organ pierwszej instancji słusznie zawiesił postępowanie w sprawie zmiany swojej decyzji Nr [...] z dnia [...], do czasu rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Zdaniem organu odwoławczego pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu publicznego, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Organ II instancji podkreślił przy tym, iż pamiętać należy, że organ administracji publicznej winien najpierw ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Wojewoda zauważył, iż wynik pomiarów dokonanych przez PINB w dniu [...] stwierdza, że inwestor dokonał odstępstwa przybliżając ścianę z otworami do granicy działki od strony wschodniej budynku, na odległość mniejszą niż 4 metry, a zatem w sprawie może zaistnieć sytuacja przewidziana w art. 36 a Prawa budowlanego, który stanowi, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a w przypadku naruszenia tej zasady, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (ust. 2 art. 36 a Prawa budowlanego), wobec czego zmiana decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] nie będzie możliwa. W skardze na powyższe postanowienie S. K. zarzucając naruszenie art. 17, art. 22 ust. 3, art. 28, art. 35, art. 41, art. 45 i nast. ustawy Prawo budowlane oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż bezpodstawnie organ II instancji powołuje się na okoliczność rzekomych pomiarów dokonanych przez PINB, bowiem o takich czynnościach strona nie została powiadomiona. Podkreśliła, iż z treści zapisów w dzienniku budowy wynika, iż zarówno wytyczenie linii regulacyjnej jak i stałych punktów odniesienia, a także wyznaczanie obiektu na gruncie dokonał uprawniony geodeta M. R. w dniu [...], dokonując stosownego wpisu do dziennika budowy przed rozpoczęciem robót, a zgodność tych danych potwierdził kierownik budowy wpisem z dnia [...] i przystąpił do jego budowy, według dokonanych pomiarów. Zdaniem skarżącej żadna ingerencja organów administracyjnych po wydaniu prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniona. Skarżąca wywiodła, iż złożenie przez nią projektu zamiennego zobowiązywało organ I instancji do dokonania ustalenia czy zachodzi przypadek zgłoszenia dokonywanych zmian czy też konieczność zmiany wydanej wcześniej prawomocnej decyzji. Zauważyła, iż zagadnienie to nie ma charakteru wstępnego w zakresie dotychczasowej realizacji, bowiem kompetencja PINB dotyczy innej fazy, tj. realizacji budowy i tylko gdyby okazało się ze projekt zamienny dotyczy już fazy zrealizowanej prze inwestora wówczas organ architektoniczno- budowlany miałby obowiązek przekazać wniosek strony do PINB jako organu właściwego. Dodała, iż zawieszenie postępowania naraził ją na szkodę w postaci braku możliwości zakończenia inwestycji związanej z budową jej miejsca zamieszkania. Skarżąca poinformowała, iż wbrew wywodom wskazanym w zaskarżony postanowieniu inspektorzy PINB kontrolowali budowę skarżącej w dniu [...] i żadnych uwag z kontroli tej do dziennika budowy nie wpisali. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie przywołując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W dniu [...] zgłosił swój udział w charakterze strony G.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonych postanowień, sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego postanowienia. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" u.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podstawą prawną do wydania zaskarżonych postanowień stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Stosownie do treści art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia tylko wówczas, gdy stwierdzi, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i jednocześnie sam dopuścił się naruszeń prawa. W dniu [...] zostało wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu i wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ogrodnictwa obejmującego: budynek mieszkalny jednorodzinny, wolno stojący, z garażem i z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. N. [...], dz. Nr [...], obręb O. we W. Obowiązkiem Prezydenta W., jako organu architektoniczno- budowlanego, było - stosownie do treści przepisów ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126 ze zm.) - ustalenie jaki charakter mają planowane przez wnioskodawczynię odstępstwa od zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] projektu budowlanego oraz czy w konsekwencji zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia wymagały przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego postępowania przy zastosowaniu- odpowiednio do zakresu zmiany- przepisów art. 32-35 ustawa Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, iż w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył swoją aktywność jedynie do zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o tym, że "porównując obecnie przedłożony projekt zagospodarowania działki nr [...] stwierdzono znaczne zbliżenie realizowanego budynku do granicy z sąsiadem w stosunku do zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego i w celu wyeliminowania ewentualnie niewłaściwej oceny posiadanych dokumentów Prezydent wniósł o przeprowadzenie kontroli budowy." A po uzyskaniu z pisma PINB z dnia [...] informacji, iż "pomiar dokonany dalmierzem z terenu działki nr [...], wskazuje, że inwestor realizując budowę na działce nr [...] dokonał odstępstwa, przybliżając ścianę z otworami do granicy działki od strony wschodniej budynku, na odległość mniejszą niż 4 metry" wydał zaskarżone postanowienie wskazując, iż oczekuje na rozstrzygnięcie jakie zapadnie w postępowaniu wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Takie postępowanie organu I instancji należy uznać za niedopuszczalne. Przepisy ustawy Prawo budowlane precyzyjnie określały przesłanki jakie muszą zachodzić aby możliwe było uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Rolą organu architektoniczno- budowlanej było jedynie ustalenie, czy wymagania te zostały przez wnioskodawczynię spełnione. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentacji załączonej do wniosku - stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - organ I instancji mógł nałożyć na wnioskodawczynię postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych naruszeń, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia zmiany projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tej sytuacji jako bezzasadne należy uznać twierdzenie orzekających w sprawie organów, iż dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie będzie miało orzeczenie jakie zapadnie w postępowaniu toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Podkreślić bowiem należy, iż są to zupełnie odrębne tryby postępowania, dotyczące innych etapów procesu inwestycyjnego. Wszczęte w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postępowanie dotyczyło kontroli ewentualnych odstępstw dokonanych w trakcie budowy realizowanej - na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] - na posesji przy ul. N. [...] we W., gdy tymczasem przedmiotowy wniosek złożony przez skarżącą do Prezydenta W. dotyczył zmian jakie strona dopiero zamierzała dokonać w stosunku do poprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego inwestycji przy ul. N. [...]. Organy obu instancji nie dowiodły, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy w/w postępowaniami. Okoliczność, iż zgodnie z art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ architektoniczno- budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego dokonania istotnych odstępstw w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę, pozostaje kwestią wtórną dla rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno- budowlany otrzymawszy przedmiotowy wniosek obligowany był we własnym zakresie, w ramach stosownej procedury do jego rozpatrzenia i wydania w ustawowym terminie merytorycznej decyzji. Nie zwolniło go z tego obowiązku subiektywne przekonanie, iż wobec istnienia hipotetycznej możliwości uchylenia pierwotnej decyzji o pozwolenie na budowę nie będzie także możliwa jej zmiana. W ocenie Sądu organy obu instancji bezzasadnie przyjęły a priori, iż wnioskowane zmiany są próbą zalegalizowania sygnalizowanych przez organ nadzoru dokonanych odstępstw budowy od zatwierdzonego projektu. Takie postępowanie organów stanowi naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 k.p.a.- zasady praworządności i zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Konieczność zawieszenia postępowania jest następstwem istnienia czasowej przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż przyczyna wskazana w skarżonym postanowieniu nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie można jej zaliczyć do przeszkody udaremniającej rozstrzygniecie merytoryczne sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarżone postanowienia naruszają przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 u.p.s.a. i art. 200 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji.