II SA/Wr 30/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Pismem z dnia 11.07.2007r. organ I instancji zawiadomił strony, w tym I. K., o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dniach 29.08.2007r., 22.11.2007r., i 3.12.2007r. skarżący dokonał zmiany wniosku. Pismem z dnia 29.04.2008r. organ ten zawiadomił strony (min. I. K.) o uprawnieniach związanych z zakończeniem postępowania. Decyzją z dnia 23. 06. 2008r. Prezydent W. ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Od decyzji tej wnieśli odwołania S. i R. P., R. K. nie biorąca udziału w dotychczasowym postępowaniu, oraz D. i A. P.. W odwołaniach zarzucono nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, niezgodność ustaleń szczegółowych decyzji z wynikami analizy, nieprawidłowe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, brak określenia, wymaganej liczby miejsc parkingowych, pominięcie negatywnego wpływu inwestycji na środowisko, nieuwzględnienie położenia działki na terenie zagrożonym powodzią, naruszenie ładu przestrzennego w związku dopuszczeniem budowy domu wielorodzinnego wśród osiedla domów jednorodzinnych, pominięcie słusznego interesu stron i ogólnikowość zapisu dotyczącego ochrony osób trzecich. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak ustalił organ, I. K. zmarł przed wszczęciem postępowania I instancji, a jednym z jego spadkobierców jest odwołująca się Renata Kopytek, przy czym postępowanie toczyło się bez jej udziału i jeszcze innych spadkobierców. Stronom tym organ I instancji z naruszeniem art. 10 i art. 81 k.p.a. nie umożliwił udziału w postępowaniu, czym ponadto naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uchybienia te spowodowały konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z zapewnieniem udziału wszystkich stron. Organ dostrzegł ponadto wady prawne samej decyzji, przede wszystkim polegające na braku określenia w ogóle ilości miejsc parkingowych dla planowanego budynku wielorodzinnego, zatem rozstrzygnięcie było niekompletne w świetle §2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W zakresie ustaleń dotyczących ochrony osób trzecich odwołano się do nieobowiązujących już rozporządzeń Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 20 grudnia 2004r. oraz Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. W decyzji stwierdzono spełnienie wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy bez dołączenia do akt sprawy odpowiedniego dokumentu. Organ zakwestionował ponadto zasadność ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego w oparciu o dotychczas zgromadzony w aktach materiał i zawarte w decyzji uzasadnienie. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki wielorodzinne tworzące zwarty, jednorodny kompleks, jednakże obszar ten zabudowany jest przede wszystkim domami jednorodzinnymi. Usytuowanie kolejnego budynku na jednej linii zabudowy z tymi domami nasuwa wątpliwości wymagające wyjaśnienia przez organ lokalizacyjny. W obszarze analizowanym nie ma domów jednorodzinnych usytuowanych w drugiej linii zabudowy, jak planowany przez inwestora obok budynku wielorodzinnego. Sytuacja ta powinna być omówiona w wynikach analizy. Wyjaśnienia wymaga także przyjęty wskaźnik dla nowej zabudowy na poziomie 0,22 przy średniej dla obszaru analizowanego 0,1, gdyż przekroczenie średniego wskaźnika występuje na działkach mniejszych, zaś na działkach zbliżonych powierzchnią do działki inwestora występuje wskaźnik zbliżony do średniej lub niższy. Organ wskazał również że akta sprawy zawierają trzy różne wersje analizy i nie było jasne która z nich stanowiła podstawę ustaleń. Część zarzutów z odwołań okazała się bezzasadna, jak pominięcie w analizie działek - dróg lub działek niezagospodarowanych, ponadto działka inwestora nie znajduje się na obszarze bezpośredniego lub potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 82 i art. 83 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Organ wskazał na koniec, że organ lokalizacyjny powinien ustalić prawidłowo krąg podmiotów będących stronami oraz należycie uzasadnić zasadność ustalenia warunków zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący inwestor zawarł zarzuty wobec części podstaw do uchylenia decyzji, wskazanych przez organ, wymieniając na wstępie skargi kwestie dominacji zabudowy jednorodzinnej, linii zabudowy i współczynnika zabudowy. Biorąc pod uwagę powierzchnię działek zabudowy, na obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna. Przy ocenie obowiązującej linii nowej zabudowy organ pominął przewidzianą w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego możność nietypowego jej wyznaczenia, co umożliwi wąski i długi kształt działki inwestora. Pozwala to na wyznaczenie drugiej linii zabudowy w bezpiecznej odległości od pierwszej linii zabudowy. Na całym obszarze występuje mieszana zabudowa wielo - i jednorodzinna, w kilku przypadkach w jednej linii. Powołane rozporządzenie w §5 ust. 2 dopuszcza również wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Na tym obszarze dominuje działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym o wskaźniku zabudowy 0,33. Organ pominął więc przepisy rozporządzenia wykonawczego oraz specyfikę analizowanego obszaru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, podkreślając konieczność ponowienia i uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto wskazując na istnienie zasadniczych przyczyn uchylenia decyzji lokalizacyjnej pominiętych w skardze. Uczestnicy postępowania R. P., D. P. i A. P. oraz R. K. wnieśli w piśmie procesowym (k.91) o oddalenie skargi, również podkreślając pominięcie w skardze zasadniczych powodów uchylenia decyzji przez organ. Uczestnicy także wskazali, że dominującą na analizowanym obszarze jest zabudowa jednorodzinna, jedynie dopuszczalna według już nieobowiązującego planu miejscowego z 1988r. Planowana inwestycja w zakresie budowy domu wielorodzinnego w oczywisty sposób nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, wpłynie na obniżenie poziomu życia dotychczasowych mieszkańców oraz wywoła znaczące utrudnienia w funkcjonowaniu okolicy. Działka inwestora jest zbyt wąska i dlatego niedostosowana do planowanej inwestycji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Jak zawsze w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, Sąd ustala spełnienie ustawowej przesłanki dopuszczalności tego wyjątkowego rozstrzygnięcia (art. 138§2 k.p.a.), czy wymagane było przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, zatem czy nie było wystarczające dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). W każdej sprawie Sąd sprawdza zasadność zarzutów zawartych w skardze oraz zgodność zaskarżonej decyzji z porządkiem prawnym. W nin. sprawie Sąd nie stwierdził wad prawnych zaskarżonej decyzji dających podstawę do uwzględnienia skargi (art. 145§1 p.p.s.a.), a w szczególności naruszenia art. 138 §1 i 136 k.p.a. Z tych też względów, skoro postępowanie w sprawie będzie prowadzone od początku przez organy administracji publicznej, nie było potrzeby formułowania w uzasadnieniu wyroku ocen prawnomaterialnych, które powinny znajdować podstawę w zebranym w sposób pełny materiale sprawy i prawidłowych ustaleniach faktycznych, byłyby więc to oceny przedwczesne. Jak wiadomo, pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunki zabudowy ustanawia art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ w sposób przekonująco uzasadniony uznał za niedostatecznie wyjaśnione, bądź udokumentowane lub umotywowane spełnienie w nin. sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy oraz trafnie zakwestionował brak kompletności lub aktualności prawnej przy zapisywaniu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga to w szczególności ponowienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście, pozostając, również w zgodności z art. 138§2 k.p.a. organ nie wyraził żadnych wskazań lub ocen odnośnie sposobu stosowania prawa materialnego przez organ I instancji po uzupełnianiu materiału sprawy. Nie jest więc wykluczone uwzględnienie wniosku inwestora, o ile uzasadnią to rozstrzygnięcie wyniki poprawionej analizy. Odnosząc się do zarzutów skargi można wskazać, że o dominacji danego typu zabudowy nie decyduje powierzchnia działek, na których jest usytuowana, lecz zgodnie z nazwą właśnie przewaga danego rodzaju zabudowy. Skarżący wskazując na możliwość wyjątkowego uwzględnienia wniosku odwołał się szczególnych podstaw wydania decyzji pozytywnej co oznacza, że sam przyznał niedochowanie co do zasady przesłanek uzyskania warunków zabudowy. O ile skarżący przekonuje, że organ I instancji miał podstawę prawną do odstąpienia od kilku istotnych wskaźników sprzeciwiających się uwzględnieniu wniosku inwestora, to w rzeczywistości nie podważa zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny o potrzebie pełnego, wnikliwego i szerokiego uzasadnienia tych odstępstw od reguły, gdyby organ I instancji nadal chciał wydać decyzję pozytywną. Można jeszcze zauważyć, że organ lokalizacyjny pozostając w granicach zasady praworządności, mógłby w ramach okoliczności faktycznych rozważanych w treści analizy uwzględnić dotychczasową i obecną politykę przestrzenną gminy wynikającą zarówno z planów miejscowych, które utraciły moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 i 10 ustawy), wypełniając przez to powinność stosowania art. 1 ust. 2 i art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy. Warto na koniec przypomnieć, co podnosiły pozostałe strony, że zasadnicze powody wydania decyzji kasatoryjnej, których skarżący w ogóle nie kwestionuje, były inne, a przy tym nie nasuwające zastrzeżeń w toku sądowej kontroli. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.