II SA/Wr 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania udziału w prawie własności nieruchomości oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) i art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. H., B. G., S. G., W. G. i J. G., utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie nieodpłatnego przyznania B. H., B. G., W. G., S. G. i J. G. udziału wynoszącego 1/2 w prawie własności działki gruntu o powierzchni 0,20 ha, o numerze ewidencyjnym 86/1, AM - 1, obręb S., gmina W., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. H., B. G., W. G., S. G. i J. G., a przedmiotem żądania było przyznanie udziału wynoszącego 1/2 w prawie własności działki siedliskowej nr 86/1. Dalej wyjaśniono, że organ I instancji ustalił, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] r. nr [...] przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne J. G. i S. G.. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Według punktu 3 wskazanej decyzji przejęcie nie objęło budynków znajdujących się na działkach gruntu nr 97/1, nr 97/2 (w części) i na działce gruntu nr 86/1 (w 1/2 części). Według księgi wieczystej działka gruntu nr 86/1 stanowi współwłasność Gminy W. i K. L. w udziałach po 1/2 części, natomiast własność budynków przysługuje K. L. w 1/2 części oraz - po 1/10 części - B. H., B. G., W. G., S. G. i J. G.. Figurujący w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości K. L. zmarł w dniu 20 września 2002 r. oraz nie zostali ustaleni jego następcy prawni. Na podstawie oświadczenia W. L. (żony K. L.) przyjęto, że następcami prawnymi K. L. mogą być żona W. L. oraz zstępni: R. L., E. L. i H. S. z domu L.. Osobom tym zapewniono udział w postępowaniu. Wobec tego organ pierwszej instancji wskazał, że brak ustalenia następców prawnych po K. L. (potencjalni spadkobiercy mimo wezwania nie podjęli w tym zakresie stosownych działań) stanowi o bezprzedmiotowości postępowania o charakterze podmiotowym, co prowadzić musi do umorzenia postępowania z tej przyczyny. Uniemożliwia bowiem wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Niezależnie od stwierdzenia występowania tej przesłanki bezprzedmiotowości, organ pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przedmiotem uwłaszczenia - w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym - nie może być udział we współwłasności nieruchomości gruntowej, co obejmuje sytuację gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności gminy i osób fizycznych. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Kolegium stwierdziło, że zgodnie z powołanym art. 6 ustawy, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka starosta. Treść powołanego przepisu wskazuje, że przedmiotem przyznania na własność w tym trybie może być tylko fizycznie wydzielona część działki gruntu. Według art. 6 ustawy przedmiotem nieodpłatnego przeniesienia może być bowiem własność działki gruntu. Wobec tego powołany przepis ustawy nie może stanowić podstawy do uwłaszczenia udziałem ułamkowym (idealnym) w prawie własności działki gruntu. Kolegium przywołało poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: dnia 23 października 2015 r., I OSK 127/14, z dnia 21 kwietnia 1992 r., SA/Gd 1180/91, ONSA z 1994 r. Nr 1, poz. 3; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2008 r., IV SA/WA 928/08; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2012 r., V CSK 400/11) i stwierdziło, że art. 6 ustawy nie ma zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej. Zdaniem Kolegium konsekwencją przyjęcia poglądu o braku dopuszczalności orzekania o przyznaniu na podstawie art. 6 ustawy udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej jest uznanie, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w takim przedmiocie. Brak jest bowiem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze administracyjnej. Wykluczone jest tym samym badanie zasadności żądania i wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkować musi z kolei umorzeniem prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. G.. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zwrot ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości nie jest dopuszczalny. Zdaniem skarżącego przyjęta przez Kolegium wykładnia prowadzi do sytuacji, w której strona skarżąca nigdy nie będzie mogła skutecznie złożyć wniosku o przyznanie nieruchomości uprawnionym osobom. Powołując się na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.; dalej: ustawa) Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Jak wynika z akt sprawy, gospodarstwo rolne J. G. i S. G. zostało przejęte na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] r. w trybie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32 poz. 140). Ustawa ta zachowała zasadę, iż wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego i zatrzymane przez rolnika budynki stanowią odrębny przedmiot własności i podlegają dziedziczeniu (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., II CKU 63/97, publ. w OSNC z 1997 r., nr 12, poz. 208 ). Dopiero jednak ww. ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1989 r., wprowadziła w art. 6 przepis, który umożliwił właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu nabycie nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki. Przy czym z uwagi na fakt, iż od 1978 r. prawo własności budynków było prawem dziedzicznym, przepis ten odnosił się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i do ich następców prawnych. Zdaniem Sądu cytowany art. 6 ustawy mówi w sposób wyraźny o prawie do działki gruntu, a zatem do fizycznie określonej i wydzielonej części nieruchomości, stanowiącej odrębną nieruchomość w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej działki przekazanej na rzecz Skarbu Państwa (gospodarstwa rolnego). W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 6 ustawy powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki jak i jej wielkości. Nie zachodzi zatem potrzeba wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej decyzji o podziale nieruchomości i zatwierdzeniu tego podziału. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1992 r., SA/Gd 1180/91, ONSA z 1994 r., nr 1, poz. 3). Sąd stwierdził, że prawidłowo organy administracji publicznej ustaliły, że działka nr 86/1, AM-1, obręb S., gmina W., stanowi przedmiot współwłasności w udziałach wynoszących 1/2, które należą do Gminy W. i K. L. (zgodnie z treścią księgi wieczystej). Wobec tego zasadnie organy obu instancji uznały, że nie jest możliwe przyznanie wnioskodawcom w postępowaniu prawa własności działki gruntu, która stanowi współwłasność Gminy W. i K. L. (a w zasadzie jego nieustalonych spadkobierców). Pamiętać należy, że w myśl art. 195 k.c., współwłasność to własność tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom. Ustawodawca określa w znaczeniu idealnym uprawnienia wszystkich współwłaścicieli wobec jednej wspólnej rzeczy. Z tego względu udział współwłaściciela w sensie wymiaru określa się jako część ułamkową, a w sensie opisu jako "idealną" część wspólnego prawa. Jeśli zatem przedmiotem uwłaszczenia, w trybie art. 6 ustawy, nie może być udział we współwłasności danej nieruchomości gruntowej, to również w przypadku, gdy nieruchomość jest współwłasnością Gminy i osób trzecich, uwłaszczenie wnioskodawców w trybie tego przepisu ustawy przez przyznanie im "na własność udziału" w prawie własności tej nieruchomości, byłoby rażącym naruszeniem art. 6 ustawy. W tego rodzaju sytuacji nie jest więc dopuszczalne fizyczne wydzielenie części działki zabudowanej i przyznanie jej na własność wnioskodawcom. Prowadziłoby to bowiem do zniesienia współwłasności danej nieruchomości w drodze administracyjnej, z pominięciem regulacji Kodeksu cywilnego, obowiązującej w zakresie znoszenia współwłasności nieruchomości (art. 211 i nast. k.c.). Trzeba przy tym podkreślić, że Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie, że nie jest dopuszczalny zwrot w trybie przepisu art. 6 ustawy ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 786/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 531/17 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają art. 6 ustawy. Nie dopatrzył się również Sąd naruszenia prawa procesowego, bowiem w realiach niniejszej sprawy uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oczywiście można byłoby rozważać, czy organy nie powinny były wydać decyzji odmownej, lecz ewentualnie inne sformułowanie osnowy decyzji nie miałoby wpływu na rzeczywisty wynik sprawy. To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd w niniejszej sprawie – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – naruszeń prawa materialnego czy procesowego tego rodzaju i mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził, skargę należało oddalić. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.