II SA/Wr 300/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz -spr., Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia[...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010 r. Starosta S.na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wnioskiem Prezydenta Wrocławia odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłacenia na rzecz Agencji [...]we W odszkodowania za grunt, który na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przeszedł na własność Gminy Wrocław. Wniosek został uzasadniony tym, że na mocy porozumienia z dnia 27 czerwca 2006 r. Agencja zobowiązała się przekazać grunt Gminie umową darowizny odnośnie działek nr [...] oraz zbyć odpłatnie działkę nr 1/64 z określoną bonifikatą ceny. W zamian Gmina zobowiązała się do odtworzenia w ramach realizacji inwestycji drogowej obiektów budowlanych i instalacji sieciowych posadowionych na tym gruncie oraz do przekazania odtworzonych obiektów na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej. W czasie zawierania porozumienia szczególne zasady obowiązywały jedynie w odniesieniu do dróg krajowych. Gmina realizuje porozumienie. W ocenie Gminy porozumienie nadal obowiązuje, pomimo wydania przez Prezydenta W.a decyzji z dnia 7 stycznia 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Agencja wniosła o nieuwzględnienie wniosku. W ocenie organu I instancji kwestia obowiązywania porozumienia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 4 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Gminy. Do kompetencji Ministra Obrony Narodowej nie należy rozstrzyganie o mocy prawnej lub skutkach porozumienia, tym bardziej że jest jedną ze stron tego porozumienia. W zażaleniu Gmina przyznała, że po zawarciu porozumienia nastąpiła nowelizacja ustawy specjalnej, skutkująca przejściem gruntu z mocy prawa na rzecz Gminy w wyniku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za ten grunt nie można pominąć treści porozumienia. Powstał spór odnośnie mocy prawnej porozumienia, gdyż Agencja po utracie własności gruntu z mocy prawa twierdzi o bezprzedmiotowości porozumienia. O rozstrzygnięcie tego sporu Gmina zwróciła się do Ministra. W dalszej kolejności zagadnienie to byłoby rozstrzygane przez sąd powszechny. Pełne zrealizowanie porozumienia przez Gminę sprawi, że zostanie ona dwukrotnie obciążona wartością gruntu. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Na wstępie przytoczył dotychczasowe ustalenia i stanowiska stron. Kwestii realizacji porozumienia z 2006 r. organ nie uznał za zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przed załatwieniem sprawy ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przesłanką ustawową ustalenia odszkodowania za nieruchomość było wydanie ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację drogi, zaś ustalenie to następuje z zachowaniem zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Minister jako strona porozumienia nie ma kompetencji do rozstrzygania zagadnienia jego realizacji. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie wywołało dla strony ujemnych skutków. W skardze do sądu administracyjnego Prezydent Wrocławia zarzucił naruszenie art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 98 oraz art., 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący przytoczył dotychczasową argumentację. Powtórzył więc, że Minister Obrony Narodowej w ramach swoich ustawowych uprawnień ( rozdział 2 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm. i ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 56 ze zm.) przekazał Agencji przedmiotową nieruchomość według "Planu przekazywania nieruchomości zbędnych do Agencji[...]". W celu realizacji tego planu zawarto trójstronne porozumienie z 2006 r. Po nowelizacji ustawy specjalnej Prezydent wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, której skutkiem było przejście nieruchomości na rzecz Gminy Wrocław. Skoro intencją stron porozumienia było nieodpłatne nabycie nieruchomości przez Gminę, to postępowanie odszkodowawcze powinno być zawieszone lub umorzone jako bezprzedmiotowe. Dlatego stanowi zagadnienie wstępne kwestia realizacji porozumienia. Minister na wniosek Gminy miał rozstrzygnąć, czy Agencji przysługuje odszkodowanie, w sytuacji gdy Gmina realizuje porozumienie. Minister nadzoruje podległe mu jednostki w zakresie prawidłowego gospodarowania przekazanym na ich rzecz mieniem. Od rozstrzygnięcia Ministra uzależniony jest sposób załatwienia sprawy. Niezależnie od tego w postępowaniu organ naruszył art. 40 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym Agencja również wniosła o oddalenie skargi. Kwestia rozliczenia stron porozumienia na charakter cywilnoprawny i nie powinna mieć wpływu na postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania. Nakłady poczynione przez Gminę według porozumienia miały zostać przekazane na rzecz Ministra, nie zaś na rzecz Agencji. Z chwilą nastąpienia skutku decyzji drogowej, Agencja przestała być stroną tych rozliczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Według art. 100 § 1 k.p.a. organ wezwie stronę do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W art. 100 § 2 i 3 k.p.a. unormowano szczególne przypadki umożliwiające rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez organ we własnym zakresie. Z przytoczeń skarżącego mogło wynikać, że w jego ocenie wartość nakładów poczynionych na nieruchomość, która z mocy prawa stała się jego własnością, a którą w części z nakładami lub pewne nakłady zamierza nieodpłatnie przekazać na rzecz Skarbu Państwa, ma znaczenie przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, bowiem podstawą tego przekazania miało być uprzednie nieodpłatne nabycie nieruchomości od Agencji. Skoro zaś Agencja zobowiązała się do nieodpłatnego zbycia nieruchomości na rzecz Gminy, to obecnie nie byłaby uprawniona do domagania się odszkodowania za nieruchomość. Według wyjaśnień komentarzowych zagadnienie wstępne to pewna kwestia prawna, dotycząca istotnej przesłanki decyzji, ujawniona w toku postępowania bądź której rozstrzygnięcia wymaga prawo materialne. Jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego nie wymaga wdrożenia odrębnego postępowania administracyjnego bądź sądowego, nie ma podstawy do zawieszenia postępowania głównego. Wówczas organ prowadzący postępowanie główne rozstrzyga wszelkie kwestie prawne istotne dla rozstrzygnięcia, jak też, oczywiście, w sposób wyłączny, samodzielny ustala i rozważa wszelkie okoliczności sprawy w toku postępowania wyjaśniającego. W szczególności potrzeba lub fakt współdziałania organów nie stanowi przesłanki zawieszenia. W nin. sprawie trafnie zatem organ analizował przesłanki materialnoprawne wydania decyzji w postępowaniu głównym. Ustanawia je art. 12 ust. 4-5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), przy czym istotne znaczenie ma zawarte w art. 12 ust. 5 odesłanie do przepisów o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w następstwie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mogło być ponadto istotne w postępowaniu głównym, że trójstronne porozumienie regulujące zasady przekazania nieruchomości przez Skarb Państwa – MON na rzecz Agencji i przez Agencję na rzecz Gminy, uzależniające nieodpłatność przekazania od dokonania na określone nieruchomości nakładów przez Gminę oraz kolejnego nieodpłatnego ich przekazania przez Gminę na rzecz Skarbu Państwa – MON, zostało zawarte przed nowelizacją art. 12 ustawy drogowej (nowelizacja z dnia 18.10.2006 r. opublikowana 1.12.2006 r., weszła w życie 16.12.2006 r. Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Wówczas dodano w art. 12 przepis ust. 4 przewidujący nabycie nieruchomości przez Gminę z mocy prawa oraz ust. 5 zawierający odesłanie do przepisów o gospodarce nieruchomościami, a przede wszystkim dokonano zmiany art. 1 ust. 1 rozszerzającej zakres stosowania ustawy z dróg krajowych na wszelkie drogi publiczne. W konsekwencji zrezygnowano wówczas z odrębnej procedury wydawania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Dla potrzeb nin. sprawy nie była istotna kolejna znacząca nowelizacja ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. ( Dz. U. Nr 154, poz. 958) wprowadzająca decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zamiast osobnych decyzji o lokalizacji i pozwoleniu na budowę), chociaż zwraca uwagę ( art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej) nakaz bezpośredniego stosowania tej ustawy przy ustaleniu odszkodowania w odniesieniu do wszystkich niezakończonych postępowań odszkodowawczych. Według tych regulacji, po wydaniu decyzji realizacyjnej wyłączone jest umowne nabywanie nieruchomości pod drogi, co nie pozbawia automatycznie znaczenia prawnego pewnych ustaleń dokonanych z ich właścicielami przed wydaniem decyzji. Ustawa (art. 12 ust. 5) nie precyzuje zakresu odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy zatem obejmuje ono wyłącznie przepisy rozdziału 5 działu III u.g.n., czy też ponadto rozdziału 4 (wywłaszczenie). W przypadku wyłączenia stosowania art. 118 u.g.n. dopuszczalne byłoby zawarcie ugody co do wysokości odszkodowania. Pamiętać należy również o szerokim odesłaniu do u.g.n. w art. 23 ustawy drogowej, co przykładowo mogłoby dotyczyć art. 4 pkt 17 u.g.n. art. 7 u.g.n. lub art. 118 a ust. 2-3 u.g.n. Jak wiadomo, ustalenie odszkodowania następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, według stanu (faktycznego, por. wyrok NSA I OSK 29/08 z 8.01.2009 r.) nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej lub zrid (art. 18 ust. 1 ustawy drogowej). Ustawa określa sposób uwzględnienia przy określeniu wysokości odszkodowania, ustanowionych ograniczonych praw rzeczowych. Przy rozstrzyganiu procesowej kwestii incydentalnej, w tym przypadku kwestii zawieszenia postępowania, nie ma potrzeby rozwijania problematyki materialnoprawnej na tle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Wymaga jedynie podkreślenia, że przepisy tej ustawy nie przewidują odesłania do kodeksu cywilnego bądź możności dokonywania pomiędzy stronami postępowania odszkodowawczego rozliczeń z tytułu przysługujących im roszczeń cywilnoprawnych. Nie ma również potrzeby rozwijania problematyki prawnej charakteru prawnego odszkodowania wywłaszczeniowego bądź dopuszczalności potrącenia ( art. 498 kodeksu cywilnego) należności publicznoprawnej z należnością cywilnoprawną ( por. art. 17 c ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.) Istotne byłoby natomiast spostrzeżenie, że uzasadnione jest uznanie za niedopuszczalne zrzeczenia się przysługującego uprawnionemu odszkodowania wywłaszczeniowego. Z dotychczasowych rozważań wynika niewątpliwie, że w toku postępowania głównego w nin. sprawie nie powstało zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd powszechny bądź organ w osobnym postępowaniu administracyjnym, gdyby dotyczyć miało ustalenia mocy prawnej porozumienia z 2006 r. lub skutków cywilnoprawnych (odszkodowawczych lub związanych z nienależnym świadczeniem itp.) tego porozumienia. Wbrew wywodom skarżącego Minister nie rozstrzyga w odrębnym postępowaniu jakiegoś zagadnienia wstępnego, lecz miałby zająć stanowisko lub wyrazić opinię prawną na temat aktualnej skuteczności porozumienia oraz jego wpływu na zobowiązanie odszkodowawcze Gminy. Sąd powszechny również nie mógłby w sposób wiążący dla organu ustalić znaczenie prawne porozumienia dla powstania lub zakresu tego zobowiązania lub możności potrącenia z pełnego odszkodowania wartości nakładów Gminy. Wartość ta zresztą, jak podnosi Agencja, nie miała powiększyć jej majątku. Zagadnienia powyższe powinien zatem albo rozstrzygnąć samodzielnie organ, albo też skutki porozumienia nabiorą znaczenia w wyniku czynności Gminy lub w odrębnym postępowaniu całkowicie niezależnym od postępowania odszkodowawczego. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. B.B.20.10.2010r.