II SA/Wr 302/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. P. [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 100zł (słownie: sto zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce komórek przy ul. P. [...] we W. (działka nr[...] , AM-[...], obręb P.), dokonanego przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej przy ul. P. [...] we W. Uzasadniając to orzeczenie Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] r. do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej – Prezydenta W. – wpłynęło zgłoszenie Wspólnoty Mieszkaniowej n.położonej przy ul. P. [...] we W., reprezentowanej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce komórek przy ul. P. [...] we W. (działka nr[...], AM-[...], obręb P.). Po dokonaniu analizy zgłoszenia Prezydent W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania opisanych w zgłoszeniu robót, a od decyzji tej odwołanie wniósł inwestor. Następnie Wojewoda wskazał w uzasadnieniu, że we wstępnej fazie postępowania odwoławczego właściwy organ jest zobligowany do ustalenia, czy odwołanie lub zażalenie zostało wniesione w terminie określonym przepisami ustawy tj. art. 129 § 2 kpa, z którego wynika, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna, a odwołanie od niej bezskuteczne, co oznacza, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie wskazanego wcześniej ustawowego terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że termin 14 dni do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób unormowany w przepisach art. 39-44 kpa oraz wskazał, że stosownie do przepisu art. 57 § 1 tej ustawy przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie decyzji. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przedstawił ustawową regulację dotyczącą czynności doręczenia, przywołując treść przepisu art. 44 kpa, natomiast w zakończeniu uzasadnienia wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została nadana w placówce pocztowej w dniu [...]r., a w związku z tym, że w dniu jej doręczenia adresata (inwestora) nie zastano przesyłka została dwukrotnie awizowana, po czym po upływie 14 dni, zgodnie z art. 44 kpa zwrócona nadawcy. Organ wskazał jednocześnie, że od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 25 lutego 2009r. Ponadto podał, że odwołanie inwestora – Wspólnoty Mieszkaniowej n. położonej przy ul. P. [...] we W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]zostało złożone w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miejskiego W. w dniu [...]r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, a inwestor nie zwrócił się do organu odwoławczego z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że przepis art. 134 kpa zobowiązuje organ odwoławczy do stwierdzenia postanowieniem uchybienia terminu w przypadku wniesienia odwołania z jego uchybieniem. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia została zakwestionowana przez Wspólnotę Mieszkaniową n. położonej we W. przy ul. P.[...], reprezentowaną przez przedstawiciela Zarządu Wspólnoty. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali poprzez ich niezastosowanie oraz rażące naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 40 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i dowolne zastosowanie; art. 57 kpa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie; art. 134 kpa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, bowiem odwołanie zostało wniesione w terminie i nie doszło do uchybienia terminu art. 40 § 1 kpa w związku z art. 21 ustawy o własności lokali poprzez niedoręczenie zaskarżonego postanowienia organowi Wspólnoty tj. jej Zarządowi; art. art. 6, 7, 8, 10 i 15 kpa – poprzez brak poszanowania obowiązującego prawa, w tym art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ odwoławczy; 2) stwierdzenie, że odwołanie od decyzji Nr [...] Prezydenta W. zostało wniesione w terminie; 3) stwierdzenie, że zaskarżone na rzecz skarżącej kosztów postępowania skargowego przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej; 4) w przypadku, gdy organ nie przekaże akt wraz z odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej regulacji. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zmierzająca do wykazania, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 134 kpa, co powoduje, iż zaskarżone postanowienie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.u. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania /inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego/, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego oraz – jako zasada ustrojowa w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Gwarantuje ona rozpatrzenie sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji publicznej właściwe instancyjnie i umożliwia ewentualne zweryfikowanie orzeczenia podjętego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Prawo do korzystania z tego środka zaskarżenia ustawodawca w przepisie art. 127 § 1 kpa przyznał stronie, czyli podmiotowi spełniającemu kryteria z art. 28 i 29 kpa, a jednym z wymaganych warunków jest zachowanie przy wnoszeniu odwołania 14-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji stronie, przy zachowaniu reguły ustanowionej w przepisie art. 57 § 1 kpa, wg której "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło – upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Czynności doręczenia ze względu na skutki wywołane w sferze formalno i materialnoprawnej zostały szczegółowo uregulowane w przepisach art. 39-49 kpa, określających tryby, w jakich czynność doręczenia może być dokonana i warunki jej skuteczności. Istotne jest również, że w przepisie art. 40 § 2 kpa przyjęta została zasada, zgodnie z którą "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". Pełnomocnictwo natomiast uprawnia do działania w imieniu danego podmiotu. Oznacza to zatem, że w sprawach, w których w postępowaniu przed organem pierwszej instancji strona reprezentowana była przez pełnomocnika, termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia, w którym orzeczenie tego organu zostało doręczone pełnomocnikowi. W postępowaniu odwoławczym właściwy organ podejmuje najpierw czynności wstępne mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Negatywna ocena w tym zakresie formalizowana jest w postanowieniu wydawanym w trybie art. 134 kpa, w którym ustawodawca zróżnicował te dwie sytuacje, stanowiące odrębne podstawy orzeczenia o niedopuszczalności odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Wskazany powyżej przepis przyjęty został również w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W z dnia [...] r. Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce komórek przy ul. P. [...] we W. /działka nr[...], AM-[...], obręb P.). Przepis art. 134 kpa jest normą bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że organ w przypadku złożenia odwołania z uchybieniem terminu nie ma innej możliwości, jak stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania tej czynności przez stronę. Organ orzekający wydając postanowienie w trybie art. 134 kpa stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma jednak obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy podmiot wnoszący odwołanie nie zachował terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Zaniechanie czynności wyjaśniających w tym zakresie powoduje, że podjęte postanowienie narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1683/05, Lex nr 32865; wyrok NSA z dnia 11 maja 1994r., sygn. akt SA/Gd 2813, 93, Wspólnota 1994/39/14/. Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce komórek znajdujących się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], AM-[...], obręb P. dokonała Wspólnota Mieszkaniowa n. P. [...]we W., w imieniu której działa Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." Sp. z o.o. zgodnie z art. 18 ust. 2 i art. 2 ustawy o własności lokali. Jako adres do korespondencji wskazana została ulica T.[...], [...] W. W taki sam sposób oznaczony został podmiot zgłaszający zamiar realizowania opisanych wcześniej robót budowlanych w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z tym że w oświadczeniu wskazano również, że zarząd wspólnoty reprezentowany jest przez Prezesa – S. T. i Wiceprezesa S. Ł. Z materiału sprawy wynika również, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] kwestionowana w postępowaniu instancyjnym została doręczona "Z. " sp. z o.o., stanowiącej Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu [...] r. /w trybie art. 45 kpa./. Odwołanie od tej decyzji "Z." sp. z o.o. działająca jako Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej n. P. [...] we W. wniosła bezpośrednio do organu – Kancelarii Ogólnej Urzędu Miejskiego W. w dniu [...] r. /prezentata na odwołaniu/, a zatem przed upływem 14 – dniowego terminu od doręczenia jej zaskarżonej decyzji. Zważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w odniesieniu do tego odwołania dokonywał oceny co do zachowania terminu, nie kwestionując przy tym uprawnienia podmiotu je wnoszącego do działania w imieniu strony postępowania, ani nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie lub prowadzących do ustalenia jaki status przyznał temu podmiotowi organ pierwszej instancji doręczając mu decyzję kończącą postępowanie przed tym organem. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, jaki mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tego aktu, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien ponownie ocenić kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania, uwzględniając uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu z jednoczesnym rozważeniem stanowiska Sądu Najwyższego przyjętego w uchwale z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt III CZP 129/08 /Lex nr 470697/. H.B.4.02.2010r.