II SA/Wr 302/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. K. i A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości technicznych w budynku gospodarczym oddala skargę w całości. Na skutek zawiadomienia (z dnia 30 sierpnia 2016 r.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. przez A. i S. K. o złym stanie technicznym budynku gospodarczego zlokalizowanego przy granicy działki nr [...] w L., oraz po przeprowadzeniu kontroli obiektu i postępowania wyjaśniającego z udziałem M. Ł. i A. oraz S. K., zakończono postępowanie kontrolne prowadzone w trybie przepisów Prawa budowlanego, o wynikach którego PINB w W. powiadomił uczestników postępowania kontrolnego pismem z dnia [...]. W dniu 19 grudnia 2016 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie utrzymywania niewłaściwego stanu technicznego budynku gospodarczego w L. przy ul. W., na działce nr [...], o czym zawiadomiono stronę M. Ł.. Decyzją z dnia [...] PINB w W., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał M. Ł. usunąć nieprawidłowości techniczne w budynku gospodarczym położonym w L. przy ul. W., na działce nr [...] AM-1 poprzez wykonanie następujących robót: 1) usunąć konstrukcję zawalonego dachu, 2) usunąć luźne elementy ścian na zwaleniu, 3) zabezpieczyć zwieńczenie ścian przed degradacją (wykonanie nalewki betonowej) – w terminie do dnia 15 lutego 2017 r. Decyzja została doręczona M. Ł. w dniu 13 stycznia 2017 r. i stała się ostateczna w dniu 28 stycznia. W dniu 8 lutego 2017 r. A. i S. K. wnieśli do organu odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołujący nie posiadają interesu prawnego umożliwiającego występowanie w niniejszym postępowaniu w charakterze strony postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że stroną postępowania administracyjnego przez organem nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego jest, zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy Prawo budowlane polegającą na zmianie brzmienia art. 5 i art. 61, tym samym w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego wykluczono przesłankę nakazującą uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem w aktualnym stanie prawnym, stroną postępowania dotyczącego użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Z materiału dowodowego, w tym wypisu i wyrysu z rejestru gruntów nieruchomości przy ul. W. na działce nr [...] AM-1 jednoznacznie wynika, że skarżacy nie posiadają tytułu prawnego do żadnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, tym samym nie posiadają statusu strony. Jakkolwiek organ I instancji poinformował pismem odwołujących o ww. rozstrzygnięciu, to jednak sama decyzja nie została im doręczona, jak również nie brali udziału w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. W konsekwencji organ stwierdził, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych (odwołujący nie legitymują się interesem prawnym), dlatego umorzył postępowanie odwoławcze. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i S. K., wnosząc o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu 20 sierpnia 2016 r. zwaiadomili PINB w W., że na działce nr [...] AM-1 w L. znajduje się budynek, który graniczy z ich posesją. Budynek ten nigdy nie był użytkowany i pozostaje w złym stanie technicznym (zapadnięty dach, popękane mury, sterczące deski). Obiekt ten stanowi zagrożenie. Postępowanie PINB w W. od początku zgłoszenia jest niejasne. Organ nie uznał dokumentów, w których skarżący są posiadaniu. Obecna właścicielka M. Ł., która dobrze zna sprawę z lat dziewięćdziesiątych, bowiem brała udział i posiada decyzje nr 8062/16/91, próbuje ominąć prawo budowlane i doprowadzić do zalegalizowania tego budynku a PINB w W. jej w tym pomaga. W odwołaniu zwróciliśmy uwagę na istnienie decyzji rozbiórkowych z lat 1991 – 1993, a w odpowiedzi nie znaleźliśmy wzmianki na ten temat. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z tymi przepisami Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłyby skutkować chyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie to, czy organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobligowany jest ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącej odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przywołany art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Przepis ten przewiduje możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. skonfrontować należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaakcentować należy, iż w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Rozważenie kwestii legitymacji do wniesienia odwołania należy rozpocząć od wskazania generalnej zasady wynikającej z art. 28 K.p.a., w myśl której stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego, na gruncie prawa administracyjnego, jest - co do zasady - możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie działanie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiło się do oceny istnienia interesu prawnego skarżących na tle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - zwanej nadal u.p.b.). W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 pkt 1 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 powyższej ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 u.p.b. stanowi natomiast, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu. Wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 u.p.b., dotyczą między innymi zapewnienia spełnienia: 1) wymagań: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (określone przez ustawodawcę jako podstawowe - pkt 1); 2) warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; możliwości dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu; możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego (...). Z kolei, w myśl art. 66 ust. 1 u.p.b., w celu wyegzekwowania wypełnienia powyższych obowiązków przez podmioty wskazane w art. 61p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z istoty działań podejmowanych w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. wynika, że zmierzają one do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, a nie służą likwidacji stanu niezgodności z prawem. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. jest ustalenie jedynie czy istnieje któraś z przesłanek wymienionych w tym przepisie, uzasadniających interwencję organu nadzoru budowlanego. Wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 u.p.b. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w odniesieniu do jego stanu technicznego. Z wyżej cytowanych przepisów wynika wyraźnie, że adresatem decyzji dotyczących prawidłowego utrzymania obiektów budowlanych może być jedynie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca. Obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży bowiem tylko na właścicielu lub zarządcy obiektu. W kontrolowanej sprawie orzekający organ uznał, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., z uwagi na stan techniczny budynku. Powyższe skutkowało nałożeniem na właścicielkę budynku gospodarczego, nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie szeregu robót budowlanych. Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że skarżący w żaden sposób nie wykazali indywidualnego, własnego interesu prawnego, aby wystąpić w niniejszym postępowaniu jako jego strona. Tym samym należało uznać, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano jego prawidłowej subsumcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia decyzji. W tych okolicznościach - w ocenie Sądu - organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jako że skarżący, niebędący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie byli podmiotem uprawnionym do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do tego wątku skargi, w którym skarżący A. i S. K. przywołują i załączają szereg dokumentów z lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku dotyczących budynków gospodarczych, należy wskazać, że przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez organ I instancji był zły stan techniczny budynku gospodarczego stanowiącego własność M. Ł., konsekwencją czego była decyzja PINB nr [...] o nałożeniu na właścicielkę obiektu określonych obowiązków. Kwestie natomiast związane żądaniem wyegzekwowania przez organ nadzoru budowlanego wykonania wskazanej przez skarżących decyzji nr [...], której w trakcie trwania postępowania wyjaśniającego i kontrolnego organ nie odnalazł, pomimo poczynionych poszukiwań, nie były objęte wszczętym z urzędu postępowaniem jurysdykcyjnym w sprawie stanu technicznego obiektu, co oznacza, że nie mogą stanowić przedmiotu kontroli Sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.