II SA/Wr 303/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 listopada 2004r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, po rozbudowie, położonego we W. przy ul. P. 58a I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz H. B., kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu koszów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 lutego 2005 r. (nr [...]), którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 listopada 2004 r. (nr [...]) odmawiającą H. B. wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, położonego we W. przy ul. P. 58a. Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją dnia 17 lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu podania B. B. - udzielił jej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się we W. przy ul. P. 58 a, pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 31 maja 2004 r. określonych robót wykończeniowych. W dniu 17 maja 2004 r. wskazany organ wydał zaświadczenie potwierdzające, że konieczne roboty zostały wykonane, zaś 17 czerwca 2004 oświadczył, że zakończył postępowanie i po uprzedniej kontroli drożności przewodów kominowych zwrócił inwestorowi dokumentację, W dniu 25 marca 2004 r. H. B. – właściciel nieruchomości sąsiedniej, który jak strona uczestniczył w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym prowadzonej rozbudowy - skierował do powiatowego organu nadzoru budowlanego pismo informujące, że pomimo wstrzymania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonalności ostatecznej decyzji z dnia 30 października 2003 r. dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, na nieruchomości przy ul. P. 58 a nadal prowadzone są prace budowlane, w związku z czym prosi o podjęcie stosownych kroków w celu wykonania postanowienia sądowego W kolejnym piśmie z dnia 7 maja 2004 r. skierowanym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego H. B. zarzucił organowi pierwszej instancji bezczynność i wniósł o interwencję w sprawie niewykonywania przez inwestora postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W dniu 28 czerwca 2004 r. skarżący skierował do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego podanie zatytułowane "skarga", które – jak określił – dotyczyło nieudostępnienia akt sprawy robót budowlanych prowadzonych przy ul. P. 58a oraz braku odpowiedzi na wcześniejsze pisma. Z treści przedmiotowego pisma wynikało, że nie udostępniono mu akt sprawy dotyczących robót budowlanych prowadzonych pod podanym adresem argumentując, że nie jest stroną toczącego się postępowania. Skarżący zauważył jednak, że do tego dnia był stroną postępowania dotyczącego robót budowlanych i nic mu nie jest wiadomo aby postępowanie to zostało w jakikolwiek sposób zakończone. Podniósł również, że w dniu 7 maja 2004 r. złożył pisemny wniosek do PINB o udostępnienie mu do wglądu akt "niniejszej sprawy", a w przypadku odmowy, wydania stosownej decyzji wraz z uzasadnieniem. Dodał że nie otrzymał odpowiedzi na pisma z dnia 23 marca 2004 r. oraz z dnia 7 maja 2004 r. Organ wojewódzki zakwalifikował powyższe podania (z dnia 7 maja 2004 r. i z dnia 28 czerwca 2004 r.) jako skargi i powołując się na art. 236 k.p.a. przekazał je do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu, podniesiony w nich zarzut pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu spowodował, że należało potraktować je - w myśl art. 235 k.p.a. – jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 17 lutego 2004 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku przy ul. P. 58a . Na skutek kolejnej interwencji skarżącego (pismo z dnia 26 września 2004 r.), - traktując je jako zażalenie na bezczynność - D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 października 2004 r. wyznaczył organowi pierwszej instancji - na podstawie art. 37 k.p.a. – trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy "zgodnie z porządkiem prawnym". W wyniku powyższych zdarzeń, decyzją z dnia 18 listopada 2004 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odmówił H. B. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzji z dnia 17 lutego 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wskazując jako podstawę działania m. innymi art. 149 § 3 k.p.a. Na uzasadnienie organ wskazał, że powyższa decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia podania H. B. z dnia 28 czerwca 2004 r. zawierającego skargę o nieudostępnienie akt sprawy dotyczących rozbudowy budynku przy ul P. 58 a, które to podanie zostało zakwalifikowane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako żądanie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przekazane do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. Wyjaśniono również, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 206, poz. 2016 z późn. zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu może być wyłącznie inwestor. Z akt sprawy wynika, że inwestorem była B. B., która na podstawie uzyskanych decyzji – zwłaszcza ostatecznej decyzji z dnia 30 października 2003 r. dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - miała legitymację do prowadzenia robót budowlanych. Przywołana decyzja zakończyła również postępowanie administracyjne, którego stroną był wnioskodawca. Natomiast postępowanie w sprawie użytkowania stanowi odrębne postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek inwestora, będącego jego jedyną stroną. Zatem H. B. nie ma możliwości udziału w tym postępowaniu i nie ma też legitymacji do wznowienia postępowania w tej sprawie. W tej sytuacji wobec braku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 - ja też w pozostałych punktach - organ orzekł jak na wstępie. W odwołaniu od powyższej decyzji H. B. podniósł między innymi, że skarga z dnia 28 czerwca 2004 r. skierowana do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyła nieudostępnienia mu akt sprawy robót budowlanych przy ul. P. 58a oraz niewydania stosownej decyzji administracyjnej. Przywołując treść art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane odwołujący się stwierdził, że jak już kilkakrotnie tłumaczył, nie domagał się uzyskania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, lecz chciał przeglądać akta sprawy dotyczące prowadzonych robót budowlanych (gdyż jego zdaniem takie były i są prowadzone). Uprawienie to gwarantuje mu zaś art. 73 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący przedstawił szczegółowo jakie naruszenia prawa i uchybienia popełniono w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego obiektu budowlanego. Również zarzuty dotyczące odmowy dostępu do akt sprawy, czy też niedoręczenia przedmiotowej decyzji nie mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania w omawianej sprawie. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczy się tylko i wyłącznie w stosunku do inwestora, o czym przesądza treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dlatego prawidłowo decyzję kończącą to postępowanie organ doręczył tylko inwestorowi i zgodnie z prawem odmówił H. B. wglądu w akta sprawy. Wobec powyższego jego argumentacja pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. B. zarzucił decyzjom pierwszej i drugiej instancji naruszenie prawa i wniósł o ich uchylenie, o uchylenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2004 r. oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi – podobnie jak w odwołaniu - wywodził, że kilkakrotnie już tłumaczył i pisał, że nie domaga się uzyskania statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lecz chciał przeglądać akta sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 30 października 2003 r. zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych - na co pozwala mu przepis art. 73 § 1 k.p.a. Kilkakrotnie ustnie i pisemnie zwracał się o udostępnienie tych akt, ale mu odmawiano o czym świadczy dotychczasowa korespondencja. Skarżący podniósł również, że kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 10 k.p.a. Poprzez wydanie wskazanych decyzji uniemożliwiono mu bowiem udział w postępowaniu i pozbawiono go możliwości otrzymania zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i informacji o przystąpieniu do rozpatrywania zgromadzonego materiału celem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Oznacza to, że działając w granicach danej sprawy, ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonych kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zważyć należy, że zaskarżone decyzje podjęte zostały w wyniku rozpoznania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego podania H. B. z dnia 28 czerwca 2004 r., który działając zgodnie z zaleceniami organu drugiej instancji, zakwalifikował je – na podstawie art. 235 k.p.a. – jako żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego znajdującego się przy ul. P. 58a. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na stanowisko Sądu. W sprawie istotne jest bowiem wyjaśnienie, czy wobec treści przywołanych we wstępnej części wyroku, nawiązujących do siebie, podań skarżącego z dnia 23 marca 2004 r., 7 maja 2004 oraz 28 czerwca 2004 r. , organy były uprawnione do takiej kwalifikacji, a tym samym, czy istniały podstawy do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów regulujących tryb wznowienia postępowania. Przypomnieć zatem należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem w znacznym stopniu odformalizowanym. Oznacza to między innymi, że na podmioty składające podania nie nałożono obowiązku formułowania i precyzowania swoich wniosków procesowych na podstawie wyrażeń ustawowych ani też składania podań w ściśle określonej formie. Z tego też względu o charakterze pisma nie decyduje jego nazwa czy zastosowane zwroty terminologiczne, lecz rzeczywista treść wniosków i żądań strony. Szczególnie zatem w przypadku, gdy wszczęcie postępowania możliwe jest jedynie na zasadzie skargowości (jak na przykład w przypadku żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organy zobowiązane są do szczególnie wnikliwego badania podania pod kątem zawartych w nim treści oraz dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotów zgłoszonego żądania. Działając zatem zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 6 i art. 7 k.p.a. analizując treść całego pisma, a nie tylko wybranych fragmentów, organy zobowiązane są załatwić sprawę zgodnie z intencją autora. Dla oceny zgłoszonego żądania zawsze decydujące znaczenie ma jego treść a nie inne elementy takie jak na przykład tytuł podania (patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r. III SA 92/87 przywołany przez B. Adamiak w; J. Borkowski B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004, s. 363). Dopiero w przypadku, gdy zachodzą wątpliwości co do rzeczywistej woli strony, decydujące słowo należy do strony, gdyż tylko ona może zdecydować jaki charakter ma pismo i czego dotyczy (patrz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 307/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 44, jak też wyrok NSA z dnia 17.09.1992 r., III SA 949/92). W takiej sytuacji właściwy organ, korzystając z przysługujących mu środków prawnych, powinien zwrócić się do zainteresowanego o wyjaśnienie w jakim kierunku toczyć się ma postępowanie, pamiętając przy tym, że spoczywa na nim również obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków ( art. 9 k.p.a.). Jeżeli zatem zachodzą jakiekolwiek wątpliwości w ustaleniu czy odczytaniu żądania strony, organ administracji nie jest władny i nie może wyręczać strony dokonując kwalifikacji żądania przykładowo - do odpowiedniego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji, kierując się wyłącznie własną oceną. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – przedstawione zasady zostały naruszone. Z treści decyzji pierwszoinstancyjnej jednoznacznie wynika, że została ona wydana w wyniku rozpatrzenia podania z dnia 28 czerwca 2004 r. zatytułowanego "skarga" i zakwalifikowanego przez organ wyższego stopnia jako żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczna z dnia 17 lutego 2004 r., a więc w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, analiza treści przywołanego podania nie pozwala jednak na potwierdzenie prawidłowości dokonanej kwalifikacji. W podaniu tym skarżący domaga się bowiem od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosownych działań w związku z bezczynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i brakiem odpowiedzi na pismo dotyczące niewykonywania postanowienia WSA o wstrzymaniu wykonalności decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, jak też w związku z brakiem odpowiedzi na jego pisemne żądanie udostępnienia akt sprawy dotyczących "robót budowlanych przy ul. P. 58 a". Wyjaśnia również, że pisemne żądanie udostępnienia akt złożył w związku z odmową z jaka spotkał się podczas jego wizyty w Starostwie. Odmowę tę uzasadniono faktem, że nie jest już stroną toczącego się postępowania. Podnosił również, że do dnia owej wizyty posiadał status strony postępowania dotyczącego robót budowlanych i nie jest mu wiadome aby postępowanie to się zakończyło. Przedstawiona treść podania nie wskazuje zatem aby zawierała ono żądanie wzruszenia (zmiany, uchylenia) jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a tym bardziej konkretnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego. Strona skarżąca zarówno w przedstawionym podaniu jak i w późniejszych ( w tym również w odwołaniu i w skardze) konsekwentnie podnosiła i wyjaśniała, że domagała się udostępnienia akt sprawy dotyczących robót budowlanych, a nie żądała uznania jej za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takiej sytuacji – uwzględniając, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa udostępnienia stronie akt sprawy następuje na podstawie postanowienia na które przysługuje zażalenie – mając na względzie treść złożonego podania, organy winny przede wszystkim odnieść się do tej kwestii. Jeżeli natomiast miałyby jakiekolwiek wątpliwości co do rzeczywistego zakresu zgłoszonego żądania, w tym również ustalenia o które postępowanie chodziło – skoro jak wynika z akt sprawy toczyło się postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego po rozbudowie a strona w podaniach kierowanych do organów używała dosyć szerokiego określenia "postępowanie w sprawie robót budowlanych" (dopiero w skardze do Sądu wyjaśniła precyzyjnie, że chodziło o postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 30 października 2003 r.) – należało wątpliwości te wyjaśnić przy udziale strony, z zastosowaniem wymogów wynikających z art. 9 k.p.a. Omówiona wyżej treść podania, w żadnej mierze nie dawała jednak organom podstawy do samodzielnego kwalifikowania przedmiotowego podania jako żądania wznowienia postępowania sprawie o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. P. 58 a W ustalonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, takiego uprawnienia nie stwarzał również powołany w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej art. 253 k.p.a. Przepis ten reguluje bowiem skutki prawne skargi o której mowa w art. 227 k.p.a. ( zwanej w doktrynie skargą właściwą), wniesionej w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna. Tymczasem stosując ten przepis organy nie wyjaśniły jednoznacznie i precyzyjnie, którego z dwóch postępowań dotyczących obiektu przy ul P. 58a i zakończonych - na dzień składania podania - decyzjami ostatecznymi, dotyczyło przedmiotowe żądanie. Ponadto w przepisie tym kwalifikację żądania uzależnia się od treści podania, jak natomiast jak wcześniej zauważono, z treści przedmiotowego żądania nie wynikają żadne sugestie w przedmiocie wzruszenia ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowania. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez dokładnego ustalenia przedmiotu żądania, co w efekcie prowadziło do naruszenia art. 7 oraz art. 6 k.p.a. Powyższe wskazuje również , że oceniane decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powodowało konieczność ich uchylenia. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej regulacji a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu.