II SA/Wr 303/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy M. I. uchyla decyzje I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy M., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 104 kpa oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 i art. 17b pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w W., postanowił "wydać decyzję odmowną". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...]r. W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji zwróciło się do Wójta Gminy M. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności dla W. Sp. z o.o. oraz nakazało sprawę ponownie rozpatrzyć przez organ I instancji. Wskazując, że pismem z dnia [...] Wójt Gminy M. zwrócił się o uzupełnienie do dnia [...]. o informacje niezbędne do oceny formalno-prawnej i finansowej Przedsiębiorstwa oraz merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, organ I instancji wymieniwszy te dokumenty podał, iż W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji pismem z dnia [...] przysłało część wymaganych dokumentów. Pismem z dnia [... ]Wójt Gminy M. wyznaczył W. dodatkowy termin do dostarczenia niezałączonych dokumentów do dnia [...]r. Wymieniając te dokumenty organ I instancji podkreślił wśród nich "aktualne dokumenty potwierdzające tytuł prawny przedsiębiorcy do obiektów i instalacji niezbędnych do prowadzenia działalności objętej pozwoleniem". Jednocześnie pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy M. zwrócił się do W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji o wyjaśnienie w terminie do dnia [...], na jakiej podstawie W. wykazuje prawo do dysponowania nieruchomościami wymienionymi między innymi w załączonej do przedmiotowego wniosku nieaktualnej umowie użyczenia z dnia [...], mimo iż "uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] wystąpiła ze struktur W. Związku Wodociągów i Kanalizacji oraz Gmina posiada tytuł prawny do nieruchomości wyszczególnionych w decyzjach Wojewody J." wymienionych w omawianej decyzji z dnia [...] Organ podał, że w odpowiedzi na powyższe pismo Przedsiębiorstwo w dniu [...] przesłało resztę wymaganych załączników oraz udzieliło wyjaśnień. Biorąc powyższe pod uwagę Wójt Gminy M. uznał przesłaną dokumentację za wystarczającą do przeprowadzenia oceny skarżącego Przedsiębiorstwa. Organ podał, że analiza formalna i ekonomiczno-finansowa została dokonana w szczególności na podstawie: sprawozdania finansowego za okres styczeń-grudzień 2007 r.; opinii i raportu z badania sprawozdania finansowego za 2007 r. W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. Biura Doradztwa i Usług A. sp. z o.o. we W. z[...].; sprawozdań finansowych za [...] r., za [...] r., za [...] r., za [...] r. i za [...] r., zawierających bilans na dzień [...], rachunku zysków i strat za okres od [...] do [...] każdego z tych lat; uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy M.; nie zatwierdzonego przez Radę Gminy M. wniosku Zarządu W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. taryfy – ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od [...] do [...] na terenie gminy M.; oświadczenia Zarządu W., że nie zgłoszono w stosunku do niego wniosku o ogłoszenie upadłości oraz że nie znajduje się w stanie likwidacji; dokumentów potwierdzających tytuł prawny do obiektów i instalacji niezbędnych do prowadzenia działalności objętej pozwoleniem; zaświadczenia z ZUS i US o nie zaleganiu z zobowiązaniami z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zobowiązaniami wobec budżetu; zaświadczenia Urzędu Gminy M. o nie zaleganiu z opłatą z tytułu podatku od nieruchomości; polisy ubezpieczeniowej oraz opinii i raportu biegłego rewidenta za rok 2005 i 2006. Wójt Gminy M. przedstawił następnie "Streszczenie wyników analizy zawartej w "Opinii nt. W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o." wykonanej na zlecenie Gminy M. a stanowiącej załącznik do uzasadnienia decyzji". Dokonując tego streszczenia organ podał w szczególności, że kapitał własny Spółki na dzień [...] r. wynosił [...] zł, w tym kapitał zakładowy [...] zł, kapitał zapasowy [...] zł, kapitał rezerwowy [...] zł, strata z lat ubiegłych [...] zł, strata netto z działalności za [...] r. [...] zł, a w latach od [...] do [...] W. poniosło stratę na działalności o łącznej wysokości [...] zł, co daje [...]% kapitału zakładowego według stanu na [...] r. Podnosząc, iż w sprawozdaniu za 2005, 2006 i 2007 r. Zarząd Spółki proponuje pokrycie strat poprzez obniżenie kapitału zakładowego, Wójt podkreślił, że: "Pogłębiające się straty na działalności wpływają na zmniejszanie się kapitałów własnych, a tym samym i źródeł finansowania działalności, co w efekcie prowadzić może do utraty płynności finansowej. Propozycja Zarządu pokrycia strat kapitałem zakładowym dowodzi braku przekonania w realność osiągnięcia zysku w przyszłości, choć istnieją jeszcze inne formy pokrycia strat, np. z osiągniętego zysku z działalności". W ocenie Wójta Gminy M., pogarszającą się sytuację W. potwierdza uchwała nr [...] Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji (udziałowca spółki) z dnia [...] w sprawie uporządkowania stanu prawnego majątku wodociągowo-kanalizacyjnego służącego realizacji zadań statutowych Związku, "upoważniająca Zarząd Związku do podjęcia działań w celu obniżenia kapitału zakładowego jednoosobowej Spółki W. Związku Wodociągów i Kanalizacji PN. W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w W. przez umorzenie udziałów o wartości odpowiadającej całości majątku wodociągowo-kanalizacyjnego, budynków i budowli oraz nieruchomości gruntowych związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków". Organ I instancji podniósł następnie, że pomimo korzystnych wskaźników ekonomicznych bilansu i rachunku wyników, straty na działalności wykazują, iż od dłuższego czasu działalność spółki nie jest rentowna. Wprawdzie jest to wynik memoriałowy, jednakże analiza wskaźnikowa przepływów pieniężnych wskazuje, że sytuacja finansowa spółki z upływem czasu pogarsza się i w tej sytuacji nie daje rękojmi należytego wykonania usług, przy czym Spółka działa w otoczeniu pozbawionym konkurencji. Streszczając dalej wyżej wymienioną analizę Wójt Gminy M. podał, że Spółka nie przeznacza wypracowanych nadwyżek gotówki z działalności operacyjnej na rozwój i odtworzenie majątku trwałego, brak jest wystarczających działań w skutecznym egzekwowaniu nieterminowo regulowanych należności i ogółem nakłady inwestycyjne odtworzeniowe majątku trwałego nie przekroczyły w badanym okresie wartości rocznej amortyzacji, a spadek wartości środków trwałych świadczy o zawężonej reprodukcji rzeczowego majątku trwałego – nakłady na odtworzenie majątku trwałego były niższe od amortyzacji. Organ wskazał następnie na pogorszenie się wskaźników rentowności i marży zysku, które przyjmują wartości ujemne oraz że majątek rzeczowy (przyjęty według wartości rynkowej) o stopniu zużycia w granicach [...] został odtworzony w niewielkim zakresie, a spółka przeznaczyła wygenerowane środki z amortyzacji na spłatę bieżących zobowiązań. W opinii organu I instancji, stan środków na rachunkach bankowych (bieżących i terminowych lokat bankowych) nie jest wystarczającym udokumentowaniem posiadania środków finansowych, a jedynie potwierdzeniem braku ich wykorzystania na działalność (wysoki stan lokat bankowych terminowych utrzymuje się od wielu lat). Zdaniem Wójta Gminy M., dodatkowym czynnikiem działającym na niekorzyść spółki jest "informacja na okoliczność potwierdzenia nie zalegania z tytułu podatku od nieruchomości, z której między innymi wynika, iż W. Sp. z o.o. w chwili obecnej nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych niezbędnych do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tym samym nie spełnia jednego z warunków uzyskania pozwolenia na prowadzenie wspomnianej działalności, to jest art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto W. Związek Wodociągów i Kanalizacji wprowadził aportem rzeczowym w 2002 i 2003 roku do W. majątek niezbędny do prowadzenia działalności na terenie Gminy M. Majątek ten był i jest w chwili obecnej własnością gminy M. Gmina występując ze struktur Związku w grudniu [...] roku wzywała W. do zwrotu tegoż majątku, informując o tym fakcie także W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji". W odwołaniu złożonym od tej decyzji W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji podjęło polemikę z argumentacją organu I instancji starając się wykazać, że sytuacja ekonomiczno-finansowa skarżącej Spółki jest dobra. Podkreśliło, że tym razem organ I instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął "Opinię nt. W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o.", opatrzoną datą [...]r., a wykonaną na zlecenie Gminy M. przez A. G. Kwestionując prawidłowość tej "opinii" i zgodność działania organu I instancji w szczególności z art. 17a pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, strona skarżąca wskazała, iż brak jest informacji o kwalifikacjach autorki "opinii" i nie wiadomo, "Jaką moc w zakresie wiarygodności i poprawności jej sporządzenia ma zatem ta opinia". W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji podniosło, że jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, które prowadząc swoją działalność nie jest ukierunkowane na osiągnięcie zysku i dąży do zrównoważenia przychodów z kosztami. Zaznaczyło, że eksploatuje sieć wodociągową o łącznej długości 700 km, dzięki której codziennie przesyłanych jest 65 tys.m³ wody, zaopatrując ponad 230 tys. mieszkańców oraz innych odbiorców. Skarżące Przedsiębiorstwo podało, że brak zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy M. spowodował, że Wójt Gminy M. nie przedłożył Radzie Gminy M. do zatwierdzenia w drodze uchwały taryf zawierających ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Strona skarżąca wskazała, że od 2007 r. ceny świadczonych usług na terenie gminy M. nie uległy zmianie, a w tym czasie Zgromadzenie W. Związku Wodociągów i Kanalizacji dwukrotnie zatwierdzało w drodze uchwały taryfy. Straty Spółki z powodu braku zezwolenia wynoszą jedynie za okres od [...]r. do [...] r. [...]zł. W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy M. na podstawie wniosku Spółki z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, przywołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17b pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytoczywszy treść art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskazał, że sytuacje, w jakich organ administracji publicznej odmawia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, określa jej art. 17b. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie może być kwestionowane, że organ I instancji może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 17a cytowanej ustawy. Uprawnienie to wiąże się z warunkami określonymi w art. 16 ust. 2, które musi spełniać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jeżeli chce uzyskać zezwolenie na działalność wymienioną w art. 16 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 17b pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, odmawia się udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem określonych w ustawie. Powyższe należy odnieść w szczególności do warunków wymienionych w art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, to jest, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności. Kolegium wskazało, że co do oceny spełniania tych warunków powstała rozbieżność pomiędzy organem I instancji a przedsiębiorstwem. Podnosząc, że W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. wnioskiem z dnia [...] wystąpiło do Wójta Gminy M. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy M., organ odwoławczy zaznaczył, że po długotrwałym postępowaniu, w którym wydawane były już dwie decyzje odmawiające udzielenia zezwolenia, organ I instancji po raz trzeci wydał decyzję odmowną z argumentacją, że przedsiębiorstwo z uwagi na kondycję finansową oraz brak tytułów prawnych do składników majątku służących do zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków, nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem określonych w ustawie. Organ II instancji podkreślił, iż bezsporne jest, że przedsiębiorstwo pomimo braku zezwolenia faktycznie zaopatruje mieszkańców gminy M. w wodę i odbiera ścieki. W tym zakresie – w ocenie Kolegium – w pełni są wiarygodne informacje podane przez przedsiębiorstwo w odwołaniu. Organ odwoławczy stwierdził następnie, iż jeśliby oceniać zaistniałą sytuację tylko ze względu na faktyczne, kilkuletnie już, prowadzenie przez przedsiębiorstwo przedmiotowej działalności i to nie tylko na terenie gminy M., to istotnie przedsiębiorstwo spełniałoby warunki do tego, aby uzyskać wnioskowane zezwolenie, gdyż faktycznie byłoby ono potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy. Jednakże w sprawie niniejszej na postępowanie o udzielenie zezwolenia istotny wpływ ma okoliczność, że gmina M. prowadzi spór z W. Związkiem Wodociągów i Kanalizacji w W. o majątek, w tym nieruchomości i instalacje do dostarczania wody i odbioru ścieków, co do którego obie strony roszczą sobie prawo, a który znajduje się obecnie w posiadaniu W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. Kolegium podniosło przy tym, że organ I instancji podał, iż gmina M. na bazie tego spornego majątku zamierza stworzyć własne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W tym kontekście organ I instancji ocenił wniosek przedsiębiorstwa. Zdaniem organu odwoławczego, ma rację odwołujące się przedsiębiorstwo, gdy wskazuje na uchybienia tzw. opinii – oceny na temat przedsiębiorstwa z dnia [...] dokonanej przez A. G. Kolegium wskazało, że ta opinia nie ma cech opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, bowiem organ I instancji nie powołał w sprawie biegłego, nie podał, jakie kwalifikacje zawodowe ma osoba sporządzająca tę opinię i nie sformułował zagadnienia, o jakim powinien wypowiedzieć się biegły. Zaznaczając, że opinia powinna być obiektywna, organ odwoławczy stwierdził, że tego waloru nie ma przedmiotowa ocena, jako że sporządzona została "na okoliczność uzasadnienia wydania decyzji odmownej o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków". Zdaniem Kolegium, ocena sporządzona przez A. G. nie stanowi też części zaskarżonej decyzji – jej załącznika, choćby z tego powodu, że nie została podpisana przez organ I instancji. Jednakże – w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. – organ I instancji zebrał przydatne mu informacje niezbędne do oceny wniosku o udzielenie zezwolenia. W tym zakresie Wójt Gminy M. samodzielnie ocenił dokumenty określające sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa w ten sposób, że nie daje ona gwarancji prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zdaniem Kolegium, organ I instancji był uprawniony do takiej oceny, gdyż takie wnioski wysnuł z danych zawartych w dokumentach przedstawionych przez przedsiębiorstwo. W opinii organu odwoławczego, w tym zakresie znaczenie ma także subiektywna ocena zjawisk ekonomicznych i interpretacji zachodzących procesów. Wskazując, że organ I instancji dokonał interpretacji niekorzystnej dla przedsiębiorstwa, Samorządowego Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy M. mógł dokonać takiej oceny, a wpływ na rozstrzygnięcie tego organu niewątpliwie miał fakt sporu sądowego o majątek znajdujący się w posiadaniu przedsiębiorstwa, na bazie którego miałaby być prowadzona działalność objęta zezwoleniem. Istnienie tego sporu oraz niepewność co do własności tego mienia – w ocenie organu II instancji – dają podstawy do poddania w wątpliwość okoliczności, czy przedsiębiorstwo posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności i dlatego organ I instancji również w tym zakresie mógł uznać, że W. nie spełniło warunków do otrzymania zezwolenia. Na powyższą decyzję W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W.Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji zarzuciło, że wydając tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 17b pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżące Przedsiębiorstwo w szczególności podtrzymało swoje zarzuty stawiane w odwołaniu "opinii" z dnia [...] sporządzonej przez A. G., a dotyczącej W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Ponadto oświadczyło, że obecnie nie toczy się żaden spór sądowy pomiędzy stroną skarżącą czy W. Związkiem Wodociągów i Kanalizacji o wydanie gminie M. "jej" mienia. Zawisła przed Sądem Okręgowym w J. G. sprawa dotyczy zapłaty za bezumowne korzystanie przez Spółkę majątku, do którego gmina M. rości sobie prawa. Zdaniem strony skarżącej, spór ten nie może mieć od strony formalno-prawnej żadnego wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Także to, czyje będzie w przyszłości mienie – środki techniczne potrzebne do prowadzenia działalności, której zezwolenie dotyczy, nie może mieć wpływu na decyzje organów obu instancji. Wskazując, że od daty powstania Spółki mienie to jest w nieprzerwanym posiadaniu strony skarżącej, W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji podkreśliło, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie nakłada na podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, by ten był właścicielem środków technicznych, przy użyciu których działalność objętą zezwoleniem będzie prowadził czy prowadzi. Strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z § 35 ust. 3 Statutu Związku: "W razie wystąpienia członka ze Związku zwraca się mu wniesiony majątek o ile nie pogarsza to korzystania z pozostałych urządzeń. W takim wypadku rada gminy, która występuje ze Związku ma obowiązek przedłożyć Związkowi zasady dalszego korzystania przez Związek z obiektów i urządzeń znajdujących się na terenie tej gminy". Skarżąca Spółka wywiodła, iż zapis ten oznacza, że majątek, który obecnie na podstawie umowy cywilnoprawnej W. posiada, jako niezbędny do dalszego funkcjonowania Związku do gminy nie wróci. W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji wskazało, że gdy skarżąca spółka przestanie spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu, organ I instancji może na podstawie art. 18a ust. 1 pkt 2 cofnąć zezwolenie. Odnosząc się do oceny sytuacji finansowej skarżącego Przedsiębiorstwa dokonanej przez organy administracyjne, w skardze podniesiono w szczególności, że kwota zapłaconego podatku od nieruchomości za lata 2003-2008 wynosi [...]zł, a nie jak podano w decyzji [...]zł. W sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy [...] – bilans sporządzony na dzień [...] zamyka się sumą bilansową [...] zł; rachunek zysków i strat wykazuje zysk w wysokości [...] zł; zestawienie zmian w kapitale własnym wykazuje zwiększenie kapitału własnego o kwotę [...] zł; rachunek przepływów pieniężnych wykazuje przyrost stanu środków pieniężnych o kwotę [...] zł, a na koniec badanego okresu Spółka posiadała kapitał zakładowy w wysokości [...] PLN i środki pieniężne w wysokości [...] PLN. Skarżąca Spółka wywodziła, iż przeprowadzone badania i dowody rewizji wskazują, że działalność w 2009 r. w stosunku do 2008 r. nie powinna ulec istotnemu ograniczeniu co do jej zakresu oraz że podobne pozytywne oceny dotyczyły lat poprzednich. Przedstawiając następnie szczegółowe dane dotyczące podstawowych wskaźników ekonomicznych i odnoszące się do sytuacji ekonomicznej W. w latach 2005-2008, strona skarżąca podkreśliła, że w 2008 r. Spółka wypracowała zysk netto w wysokości [...] tys. zł oraz że przedstawione obiektywne wskaźniki ekonomiczne wskazują, iż sytuacja ekonomiczna Spółki z roku na rok poprawia się i nie istnieją istotne zagrożenia dla kontynuacji działalności, a obecna sytuacja ekonomiczno-finansowa stanowi gwarancję prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedstawiwszy następnie zestawienie wyników finansowych osiągniętych przez Gminę M. w latach 2003-2007 oraz zestawienie wartości kredytów i pożyczek zaciągniętych przez tę Gminę, strona skarżąca zadała retoryczne pytanie, czy w takiej sytuacji gminę M. "stać" na utworzenie własnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które: 1) ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej; 2) posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; 3) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1. W myśl ust. 3 art. 16, nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. Gminne jednostki organizacyjne opracowują projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 17a cytowanej ustawy, przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) może: 1) wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do uzupełnienia w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji poświadczającej, że spełnia ono warunki określone przepisami ustawy, wymagane do wykonywania zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków; 2) dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Zgodnie z art. 17b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia: 1) gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem określonych w ustawie; 2) ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa; 3) ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lub zagrożenie środowiska naturalnego; 4) jeżeli w wyniku postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych zawarta została przez gminę umowa na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków z innym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym; 5) jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Przytoczone przepisy regulujące zasady udzielania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W ich świetle nie budzi wątpliwości, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, ma prawo w szczególności zbadać, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki określone w art. 16 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a przed podjęciem decyzji w tej sprawie może wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do uzupełnienia brakującej dokumentacji oraz dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy konkretne przedsiębiorstwo spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Oceniając, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki określone w art. 16 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ administracyjny winien uwzględnić brzmienie tego przepisu, a w szczególności powinien wziąć pod uwagę, że w pkt 2 i 3 art. 16 ust. 2 zawarto wymóg posiadania środków finansowych (pkt 2) i technicznych (pkt 3), a nie wymóg bycia ich właścicielem. Dokonując wspomnianej oceny organ winien mieć na względzie aktualną faktycznie zachodzącą sytuację przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a nie sytuację hipotetyczną, jaka w jego subiektywnym odczuciu może nastąpić, bowiem jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rzeczywiście przestanie spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu, stosownie do art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w takim przypadku wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie. Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ administracji publicznej musi zachować wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z wyrażonej w art. 6 i początkowej części art. 7 kpa zasady legalności i praworządności wynika między innymi konieczność zachowania przez organ administracyjny obiektywizmu przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy. Nie do pogodzenia z tą zasadą jest bowiem stronniczość i kierowanie się przez organ administracji publicznej innymi kryteriami niż zgodność rozstrzygnięcia z obowiązującymi przepisami prawa. Brak obiektywizmu, będąc zaprzeczeniem praworządności, narusza zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Zgodnie z art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (§ 1). Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków (§ 2). Stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Art. 24 kpa, mający wprost zastosowanie do pracowników organu administracji publicznej, a stosownie do art. 84 § 2 kpa, odpowiednio także do biegłych, ma na celu zapewnienie bezstronności orzekania. Z powyższych zasad i unormowań ustawowych wynika zatem w szczególności konieczność zachowania obiektywizmu przez organ administracji publicznej rozstrzygający daną sprawę. Brak obiektywizmu ze strony organu administracyjnego przy rozstrzyganiu przez niego konkretnej sprawy stanowi naruszenie wyżej przywołanych zasad i unormowań ustawowych. Jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w motywach zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżące W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w W. pomimo braku zezwolenia faktycznie zaopatruje mieszkańców gminy M. w wodę i odbiera ścieki. Podzielić należy ocenę Kolegium, że w pełni są wiarygodne informacje podane przez skarżące przedsiębiorstwo dotyczące tej kwestii. Tak więc faktyczne, kilkuletnie już, prowadzenie przez stronę skarżącą przedmiotowej działalności i to nie tylko na terenie gminy M., ale również na terenie 10 innych gmin, wskazuje, że aktualnie skarżące przedsiębiorstwo spełnia (i spełniało w minionych latach) warunki do tego, aby uzyskać wnioskowane zezwolenie oraz że udzielenie takiego zezwolenia byłoby w istocie potwierdzeniem faktycznie istniejącego stanu rzeczy. Zauważyć w tym miejscu wypada, że działalność skarżącego przedsiębiorstwa na terenie gminy M., polegająca na prowadzeniu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stanowi jedynie niewielką część takiej działalności strony skarżącej prowadzonej na terenie wielu gmin, zamieszkałych przez wielokrotnie więcej ludzi. Zgodzić się także trzeba z organem odwoławczym, że ma rację strona skarżąca, gdy wskazuje na uchybienia tzw. opinii – oceny na temat przedsiębiorstwa z dnia [...] dokonanej przez A. G. Kolegium słusznie przy tym wskazało, że ta "opinia" nie ma cech opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, bowiem organ I instancji nie powołał w sprawie biegłego, nie podał, jakie kwalifikacje zawodowe ma osoba sporządzająca tę opinię i nie sformułował zagadnienia, o jakim powinien wypowiedzieć się biegły. Zaznaczając, że opinia powinna być obiektywna, organ odwoławczy jak najbardziej trafnie stwierdził, że tego waloru nie ma przedmiotowa ocena, jako że sporządzona została "na okoliczność uzasadnienia wydania decyzji odmownej o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków". Zdaniem Kolegium, które również uznać trzeba za prawidłowe, ocena sporządzona przez A. G. nie stanowi części zaskarżonej decyzji – jej załącznika, choćby z tego powodu, że nie została podpisana przez organ I instancji. Powyższa "opinia", jako tendencyjna, stronnicza i sporządzona nie w celu wyjaśnienia sprawy przez osobę posiadającą wiadomości specjalne (z akt sprawy nie wynika, jakie kwalifikacje posiada autor tej "opinii"), ale w celu uzasadnienia wydania decyzji odmownej, a więc pod konkretne, z góry przyjęte założenie, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś w niniejszej sprawie "opinię" taką organ I instancji przyjął za podstawę podejmowanej decyzji, to rozstrzygnięcie to podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako naruszające prawo, godzące w szczególności w zasadę obiektywizmu. Konsekwencją naruszenia powyższej zasady i wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, było wadliwe zastosowanie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, wyrażające się w nieprawidłowym przyjęciu, że strona skarżąca nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem określonych w ustawie. Naruszono zatem w ten sposób 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17b pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sprawie tej na postępowanie o udzielenie zezwolenia istotny wpływ mogła mieć okoliczność, że gmina M. prowadzi spór z W. Związkiem Wodociągów i Kanalizacji w W. o majątek, w tym nieruchomości i instalacje do dostarczania wody i odbioru ścieków, co do którego obie strony roszczą sobie prawo, a który znajduje się obecnie w posiadaniu W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. Powyższa okoliczność jednak nie została właściwie oceniona przez organ II instancji. Wskazuje bowiem ona na możliwość braku obiektywizmu ze strony organu administracyjnego rozpoznającego sprawę i nie może usprawiedliwiać stronniczego rozstrzygnięcia. Wadliwe zatem jest stwierdzenie organu odwoławczego, że istnienie tego sporu oraz niepewność co do własności mienia dają podstawy do poddania w wątpliwość okoliczności, czy przedsiębiorstwo posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności i dlatego organ I instancji również w tym zakresie mógł uznać, że W. nie spełniło warunków do otrzymania zezwolenia. Jak już wyżej zaznaczono, w świetle unormowania zawartego w art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków musi posiadać odpowiednie środki finansowe (lub udokumentować możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia tej działalności) i techniczne, co jednak nie oznacza, że musi być właścicielem tych środków. W tej sytuacji należy dojść do wniosku, że fakt prowadzenia sporu z W. Związkiem Wodociągów i Kanalizacji w W. najprawdopodobniej był przyczyną nieobiektywnego, stronniczego i dokonanego z naruszeniem wyżej przytoczonych przepisów procedury administracyjnej, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Niezależnie jednak od konkretnej przyczyny, która to sprawiła, sam fakt nieobiektywnego, stronniczego i wadliwego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji nie budzi wątpliwości, gdyż organ ten z góry założył, że wyda decyzję negatywną i oparł się na "opinii" specjalnie opracowanej, aby takie założenie udowodnić. Fakt ten niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, chociaż dokonał wielu trafnych ocen dotyczących decyzji organu I instancji, jednak ostatecznie wadliwie uznał, że ta dotknięta wyżej wymienionymi uchybieniami decyzja Wójta Gminy M. nie narusza prawa i zasługuje na utrzymanie w mocy. Tak więc zaskarżona decyzja, jak akceptująca nieprawidłową decyzję organu I instancji, również narusza wskazane wyżej przepisy prawa procesowego i materialnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.