II SA/Wr 304/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. spółka jawna z/s we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynków gospodarczych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Skargą z dnia 3 kwietnia 2017 r. spółka A. sp. z o.o. spółka jawna z siedzibą we W. wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynków gospodarczych. W treści skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na uzasadnienie wniosku wskazano, że zaskarżona decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia budowy, natomiast z informacji uzyskanych przez skarżącą oraz na podstawie dotychczasowych doświadczeń skarżącej co do działań inwestora należy wskazać, że przystąpi on niezwłocznie do realizacji inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżącej spółki nakreślony stan faktyczny sprawy oraz powołane szczegółowo twierdzenia i dowody dotyczące oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty uzasadniają, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznych szkód oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dalej strona skarżąca wskazała, że ustalony w projekcie budynku przebieg drogi pożarowej uniemożliwi jej korzystanie z nieruchomości stanowiącej jej własność, zwłaszcza, że skarżąca projektuje własną inwestycję, a w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji utraci ona de facto możliwość jakiejkolwiek zabudowy ze skutkami porównywalnymi do wywłaszczenia. W kolejnej części uzasadnienia powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz wyrok Sądu Rejonowego dla W. I Wydział Cywilny z dnia [...] r. w sprawie [...] skarżąca spółka podkreśliła, że sam fakt rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji spowoduje trwałą niemożność wykonywania przysługującej jej służebności przejazdu, przechodu i parkowania na działce nr [...]. Wskazując na możliwość wyrządzenia skarżącej przez wykonanie objętej wnioskiem decyzji znacznych szkód strona podkreśliła, że w związku ze zmianą powierzchni parkingowej może dojść do wypowiedzenia umów najmu przez najemców powierzchni biurowej w budynku skarżącej. Nadto skarżąca będzie musiała ponieść koszt zorganizowania tymczasowych parkingów. W ocenie skarżącej projektowany budynek dodatkowo ograniczy w sposób rażący oświetlenie pomieszczenia skarżącej, którego głównym źródłem oświetlenia jest okno na ścianie szczytowej, do której ma przylegać projektowany budynek. Ostatecznie wskazano, że projektowany budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie stacji benzynowej oraz przylega do ściany budynku skarżącej, a w związku z tym nie spełnia zarówno wymagań dotyczących odległości od stacji paliw ze zbiornikami paliw i gazu jak i tych dotyczących stref pożarowych i odporności pożarowej w budynku. Zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2017 r. wezwano uczestnika postępowania spółkę B. sp. z o.o. C. sp. k. do określenia wysokości kaucji na zabezpieczenie roszczeń z powodu ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. pełnomocnik w/w spółki oświadczył, że wysokość kaucji na zabezpieczenie roszczeń z tytułu ewentualnego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę powinna wynosić 300.000,00 zł za każdy miesiąc wstrzymania wykonalności decyzji, na którą to kwotę składają się miesięczne koszty finansowania nieruchomości, w tym utrzymania zaplecza budowy – 200.000,00 zł oraz koszty finansowe zamrożenia środków na inwestycję – około 100.000,00 zł miesięcznie, wynikające z kredytu bankowego. Nadto spółka wskazała, że zawarła 31 marca 2017 r. umowę o generalne wykonawstwo inwestycji, a plac budowy przekazano 1 kwietnia 2017 r. Tym samym – w ocenie uczestnika – powstrzymanie się od przystąpienia do budowy planowanej inwestycji naraża inwestora na niepowetowane straty wynikające nie tylko z kosztów utrzymania placu budowy oraz zamrożenia środków na inwestycję, ale również na utracone korzyści związane z brakiem realizacji inwestycji. W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2017 r. skarżąca spółka zakwestionowała tak co do zasady, jak i co do wysokości oznaczoną przez uczestnika wysokość kaucji oraz roszczeń z tytułu wstrzymania wykonania decyzji. Wskazała, że budowa zamierzenia budowlanego w ogóle się nie rozpoczęła i nie rozpocznie się tak długo jak skarżąca pozostaje w posiadaniu służebności przejazdu, przechodu i parkowania na działce nr [...] na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla W. I Wydział Cywilny z dnia [...] r. w sprawie [...]. Stąd też koszty, które wskazał uczestnik nie znajdują w ogólnym rozrachunku w ocenie skarżącej żadnego logicznego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno zatem odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co powinno stać się przedmiotem oceny sądu. Ocena ta jest zatem możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku, a która powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Sąd wydając orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu opiera więc swoje rozstrzygnięcie na ocenie wniosku skarżącego oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji – art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Mając powyższe na względzie należy wskazać, że w ocenie sądu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadne. Po pierwsze trzeba wskazać, że przy rozpoznawaniu niniejszego wniosku nie można było uznać tych argumentów uzasadnienia, które dotyczyły kwestii prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie wpadkowe dotyczące wniosku skarżącego nie służy bowiem dokonaniu kontroli jej legalności. Tym samym bez znaczenia dla rozpoznania wniosku są merytoryczne zarzuty wobec skarżonego aktu podniesione w skardze, jak i przekonanie strony skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jak wskazano na wstępie rozważań, decydującymi okolicznościami uzasadniającymi wstrzymanie zaskarżonego aktu są te, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym sam fakt zarzutu, że przytoczone twierdzenia dotyczące prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazują na jej wadliwość nie mogą decydować o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu. Trzeba podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji należy pamiętać o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Należy uznać, że z przepisów dotyczących kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora wynika, że w razie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji inwestor jest narażony na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W niniejszej sprawie planowana inwestycja obejmuje budynki mieszkalne w zabudowie wielorodzinnej i garaż podziemny oraz rozbiórkę budynków gospodarczych, przy czym jak wynika z akt sprawy jest zamierzeniem budowlanym znacznych rozmiarów związanym z ponoszeniem wielomilionowych kosztów związanych z obsługą inwestycji. Należy zaznaczyć, że sama specyfika inwestycji wielomieszkaniowych wskazuje, że inwestor pozostaje w stosunkach prawnych z wieloma podmiotami (obsługa budowy, obsługa finansowo-kredytowa inwestycji, kontrakty z wykonawcami inwestycji, zobowiązania z umów zawartych z nabywcami lokali), co wiązać się może z zaistnieniem znacznych szkód na skutek nienależytego wykonania zobowiązań inwestora i jego odpowiedzialności odszkodowawczej. Stąd też wstrzymanie tego rodzaju inwestycji w ocenie Sądu nastąpić może w sytuacjach nad wyraz wyjątkowych i z uwzględnieniem stosownego zabezpieczenia. O ile uczestnik postępowania, a zarazem inwestor B. sp. z o.o. C. sp. k. z/s we W. wskazała, że wysokość kaucji zabezpieczającej winna wynieść ok. 300.000,00 zł miesięcznie, natomiast skarżący wobec twierdzeń, że budowa nie została rozpoczęta zakwestionował co do zasady jak i co do wysokości wspomnianą kaucję, w ocenie Sądu ustanowienie jednorazowej kaucji zabezpieczającej nawet przy częściowym uwzględnieniu zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. w stopniu znacznym przewyższać powinno kwotę kaucji wskazaną przez uczestnika. Nie można bowiem na tym etapie określić jak długo będzie trwało postępowanie z niniejszej skargi, biorąc pod uwagę uprawnienia procesowe stron do wnoszenia środków zaskarżenia od orzeczeń merytorycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym trudno określić czas ewentualnego wstrzymania decyzji uzasadniającego wysokość kaucji w okresie jego trwania. Z tego względu, biorąc pod uwagę, że skarżący zasadniczo zanegował możliwość poniesienia kosztów kaucji, a także rozważając, że ostatecznie wniosek nie miał uzasadnionych podstaw, zaniechano orzekania w przedmiocie kaucji. Zaznaczyć przy tym należy, że przeciwnie do wskazań pełnomocnika skarżącej wysokość kaucji nie ogranicza prawa skarżącego do sądu, natomiast jest wyrazem wyważenia przez ustawodawcę potencjalnych skutków wstrzymania wykonalności decyzji. W żadnym wypadku postępowanie wpadkowe dotyczące wstrzymania wykonalności decyzji związane z ustaleniem wysokości kaucji nie powoduje konieczności wycofania przez stronę skargi, gdyż po rozpoznaniu wniosku Sąd nada skardze dalszy bieg, skutkujący ostatecznie jej merytorycznym rozpoznaniem. Ustosunkowując się do twierdzeń wnioskodawcy, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje naruszenie prawa własności skarżącej oraz przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego służebności przejazdu, przechodu i parkowania na działce, należy wskazać na brak uprawdopodobnienia zaistnienia po jej stronie znacznej szkody. Nie można bowiem pominąć, że własność, jak i odpowiednio ograniczone prawa rzeczowe korzystają z ochrony przed ich naruszeniami przewidzianej w przepisach działu V "Ochrona własności" ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 459), przy czym uprawnionemu służą stosowne instrumenty prawne dotyczące przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń. Wykonywanie i zakres prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych – w tym służebności gruntowej, pozostają nadto poza kognicją sądu administracyjnego, co tym samym przesądza, że wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie może stać się środkiem ochrony praw właściciela związanych z prawem własności oraz prawami właściciela nieruchomości władnącej dochodzącego ochrony służebności gruntowej. Jak wynika z akt sprawy skarżący w drodze powództwa cywilnego wystąpił z powództwem o ochronę posiadania spornej służebności i wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...] – ochronę tę uzyskał. Jak sam wskazał w piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. tak długo jak będzie wykonywana służebność ustanowiona na rzecz skarżącej nie będzie możliwe prowadzenie żadnych działań inwestycyjnych na działce objętej przedmiotowym pozwoleniem budowlanym. Stąd też nie można mówić o uprawdopodobnieniu, że w związku z powyższym po stronie skarżącej występuje możliwość zaistnienia znacznej szkody. Następnie wskazać należy na brak uprawdopodobnienia zaistnienia znacznej szkody w związku z ograniczeniem dostępu do światła przez okno na ścianie szczytowej budynku. Okoliczność zagrożenia pożarem obejmującym budynek skarżącej lub znajdującą się w pobliżu stację paliw jest w ocenie Sądu na tyle ogólna, że trudno ją odnieść do sposobu wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazać można bowiem, iż istnienie na danym obszarze stacji paliw czy zbiorników paliw i gazu w sposób oczywisty pociąga za sobą określone ryzyko i zagrożenia, sama jednak bliskość terenu inwestycji i stacji paliw nie uprawdopodabnia konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podniesione we wniosku okoliczności wskazują, że skarżąca nie uprawdopodobniła, ze wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, to znaczy powodujące trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wybudowanie obiektu budowlanego nie jest bowiem zdarzeniem nieodwracalnym, zwłaszcza przy uwzględnieniu możliwości technicznych inwestora związanych z rozmiarem planowanej inwestycji. Nie można zatem z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. Należy w końcu podkreślić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na późniejsze rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące samej skargi i podniesionych w niej zarzutów. Jednocześnie koniecznym jest zaznaczenie, że w przypadku dysponowania przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która pozwala na rozpoczęcie robót budowlanych, to on ponosi ryzyko i odpowiedzialność prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywał będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w sytuacji gdy w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wówczas organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania decyzji mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a inwestor poniesie koszty z tym związane. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, co oznacza, iż strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia winna wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni jej wniosek zasadnym – art. 64 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, przez co wniosek skarżącej spółki na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 5 oddalił i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.