II SA/Wr 304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 157 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako SKO) orzekło o uchyleniu w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu termicznego przekształcenia odpadów w miejscowości [...], gmina [...]" i w tym zakresie orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu termicznego przekształcenia odpadów w miejscowości [...], gmina [...]". Orzeczenie to podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skierowanym do SKO, wniosło o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako "u.o.o.ś"), ustawie - Prawo ochrony środowiska i ustawie o odpadach, jak też wielokrotne naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wystąpienie stowarzyszenia opiera się o art. 31 § 1 k.p.a. Jest ono bowiem organizacją ekologiczną i społeczną której cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu którego przedmiotem jest przedsięwzięcie opisane w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. wydanym po rozpatrzeniu wniosku "[...]" o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., SKO w [...] działając na podstawie art. 31 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziło się "[...]" wnosząc o ponowne rozpatrzenie "sprawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności" decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. Stowarzyszenie zarzuciło obrazę art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo wystąpienia przesłanek takiego żądania w szczególności interesu społecznego, oraz obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rozstrzygnięcie a priori kwestii nieważności decyzji, wyłącznie na podstawie dokonanych uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...]. Zarzucając powyższe, wniosło o zmianę zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wcześniej decyzji środowiskowej. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie zmodyfikowało swój pierwotny wniosek wnosząc tym razem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu i dopuszczenie Towarzystwa do udziału w tym postępowaniu. Wskazując na fakt zmiany przez Stowarzyszenie pierwotnego wniosku o wszczęcie postępowania, Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] października 2018 r. Odnosząc się natomiast do zmodyfikowanego wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu organ stwierdził, że nie dostrzegł podstaw, które uzasadniałyby podjęcie żądanych czynności wobec ostatecznej decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. Kolegium zaznaczyło także, że jak dotychczas, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyposażony na mocy art. 76 ust. 1 u.o.o.ś w kompetencje do kierowania wystąpień o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowych, nie stwierdził nieprawidłowości w wydaniu tej decyzji i nie skorzystał z przyznanych mu ustawą uprawnień. Zaskarżając powyższe postanowienie "[...]" zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wobec faktu, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie skorzystał z uprawnień z art.76 ust. 1 u.o.o.ś; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie braku podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo istnienia rażącego naruszenie prawa w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie niejasnego i nierzetelnego uzasadnienia, które w rzeczywistości nie zdradza motywów rozstrzygnięcia, przez co nie poddaje się ono kontroli. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu, przy uwzględnieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a") w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a), wykazała że zaskarżone postanowienie wydane zostało w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi podstawę do jego uchylenia. Tym samym skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn, które ze względu na charakter naruszenia prawa, Sąd zobligowany był z urzędu uwzględnić w pierwszej kolejności. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała bowiem, że w składach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rozpatrujących niniejszą sprawę orzekała ta sama osoba – W. D., który był sprawozdawcą zarówno w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], jak również w poprzedzającym je postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Powyższe wynika wprost treści wydanych w sprawie postanowień jak i złożonych na nich podpisów członków składu orzekającego. W związku z powyższym zaznaczyć trzeba zaznaczyć, że zaskarżone postanowienie SKO wydane zostało w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która to instytucja na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie, ze wszystkimi konsekwencjami, także wobec postanowień. Według natomiast art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze (odpowiednio postanowienie) nie służy odwołanie (żażalenie), jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Istotne także jest, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem w którym samorządowe kolegium odwoławcze działało jako organ pierwszej instancji, organ ten zobowiązany jest stosować przepisy wspólne wszystkim postępowaniom zawarte w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Przepisy ogólne", w tym przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i wyłączenia członka kolegium. W tym względzie zauważyć należy, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje odnoszące się do organu kolegialnego: gdy członek kolegium brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz, gdy brał udział w wydaniu decyzji od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie zastosowanie ma druga sytuacja. Zgodnie bowiem w art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przy wykładni wskazanych regulacji (dotyczących wyłączenia pracownika organu jak też członka kolegium) należy mieć na uwadze, że wprowadzone one zostały do K.p.a. w wyniku nowelizacji polegających na dodaniu do art. 27 przepisu § 1 a (ustawa z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U Nr 195, poz. 1501) co było efektem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn.akt P 57/07, podzielanego w orzecznictwie sądów administracyjnych jak też w późniejszym orzecznictwie Trybunału. Stanowisko to zasadniczo sprowadza się do stwierdzenia, że tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe należy zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji przez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba. Omawiana regulacja ma stanowić dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Realizacja tej zasady ma zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (por. uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06). Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznawania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Służy realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa. Każde postępowanie powinno dawać więc gwarancję bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy (tak w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn alt II GSP 4/12 CBOSA). Podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu i członka kolegium bezsprzecznie służą realizacji tych zasad przez stworzenie warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności organu administracji publicznej i tym samym zwiększenia do niego zaufania. Jeżeli więc orzeczenie zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji wydaje samorządowe kolegium odwoławcze (ten sam organ), to nie może być tolerowana sytuacja, w której ten sam skład kolegium kontroluje prawidłowość wydanego przez siebie uprzednio rozstrzygnięcia. Zasada obiektywizmu naruszona jest również w przypadku, gdy w obu instancjach powtarzał się jeden z członków składu orzekającego kolegium a dwóch pozostałych było innych. W niniejszej sprawie bezsprzecznie naruszony został przepis art. 27 § 1 a k.p.a., gdyż – jak wcześniej zaznaczono - w składzie Kolegium który orzekał na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżące Stowarzyszenie, uczestniczył jako sprawozdawca członek SKO W. D., który wcześniej - także jako sprawozdawca - brał udział w wydaniu postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2018r. Wydanie orzeczenia przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosowanie do ar. 27 § 1 a k.p.a. stanowi obligatoryjną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tego też względu sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić tę okoliczność przy wydawaniu wyroku. Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w związku z art. 27 § 1 a w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchylenie zaskarżonego aktu z powodu ziszczenia się stwierdzonej podstawy wznowieniowej czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów skargi jako przedwczesnych. Kwestia legalności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej w związku z wystąpieniem strony skarżącej powinna w pierwszej kolejności być bowiem przedmiotem oceny organu odwoławczego orzekającego w prawidłowym składzie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 p.p.s.a.