II SA/Wr 305/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. I. stwierdza nieważność § 22 ust.1 we fragmencie "2Uun" i § 22 ust.8 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B.. Skarżący na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 we fragmencie "2Uun" i § 22 ust. 8 pkt 2 uchwały nr (...) Rady Miejskiej w T. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2Uun, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Radzie Miejskiej w T. skarżący zarzucił podjęcie § 22 ust. 1 we fragmencie "2Uun" i § 22 ust. 8 pkt 2 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2Uun z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem 2Uun wartości wskaźnika powierzchni zabudowy z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 zd. 1 ustawy pozwoliła stwierdzić, że Rada Miejska w T., uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia planu są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak wynika z treści art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Następnie Wojewoda D. odniósł się do zaskarżonego § 22 uchwały Rady Gminy w T., który określa ustalenia dla m.in. terenu oznaczonego symbolem 2Uun. W § 22 ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały, w zakresie zasad zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego, przyjęto: "powierzchnia zabudowy nie większa niż 80% powierzchni działki". Zdaniem organu nadzoru przyjęte w tekście studium rozwiązanie narusza art.9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy. Ze wskazanej powyżej regulacji wynika, że ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 2Uun, w studium, przyjętym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w T. z dnia 29 czerwca 2000 r. ze zm., oznaczony został symbolem M. Dla terenów M studium przewiduje natomiast następujące ustalenia: "powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 40%". Jednocześnie wskazano, że "w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy stosować określone w studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów. Wskaźniki te mają charakter nieprzekraczalnych wartości. Uściślenie ich następować będzie na etapie opracowania planów miejscowych i mogą one być niższe". W dalszej części skargi Wojewoda (...) przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organy gminy przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są ustaleniami studium. Kolejno organ nadzoru wyjaśnił, że uchwałą w sprawie studium rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie studium, określając politykę przestrzenną gminy, jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego. Równocześnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy T. nie wprowadza regulacji, które pozwalałyby uznać, że naruszenia w zakresie braku spójności pomiędzy przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej w T., a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy T. są akceptowalne i mieszczą się w ramach ogólnej polityki przestrzennej Gminy T.. W zakończeniu skargi, Wojewoda (...) wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie organu, dotyczącego przyczyny zwiększenia w planie miejscowym wartości wskaźnika zabudowy w stosunku do wartości przyjętej w studium, Przewodniczący Rady Miejskiej w T. wyjaśnił, że ustalenie wymienionego wyżej wskaźnika narusza ustalenia studium. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy T. uznał skargę. W jego ocenie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowa-nia przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to klarowne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie: zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazana w powyższym przepisie podstawa nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku spełnienia co najmniej jednej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zdeterminowane są koniecznością zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, Sąd podziela zarzut Wojewody D. dotyczący naruszenia przez Radę Miejską w T. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w § 22 ust. 1 we fragmencie "2Uun" i § 22 ust. 8 pkt 2 uchwały ustalając dla terenu oznaczonego symbolem 2Uun wartości wskaźnika powierzchni zabudowy z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T.. Rada Miejska w T. zaskarżonym § 22 przyjęła ustalenia m.in. dla terenu oznaczonego symbolem 2Uun. W § 22 ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały w zakresie zasad zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego, przyjęto: " powierzchnia zabudowy nie większa niż 80% powierzchni działki". Organ nadzoru słusznie wskazał, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 2Uun, w studium, przyjętym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w T. z dnia (...) czerwca 2000 r. ze zm., oznaczony został symbolem M, dla których w studium przewidziano następujące ustalenia: "powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 40%". Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w planie miejscowym na poziomie 80% jest niezgodny z maksymalną dopuszczalną przez studium wartością na poziomie 40%. Tym samym Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa zaskarżonej uchwały w treści zapisów § 22 ust. 1 we fragmencie "2Uun" i § 22 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.z 2018r.poz.265).