II SA/Wr 307/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006r. sprawy ze skargi P. D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia w części protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-zachodniej części wsi B. W. oddala skargę. Skarżący jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze objętym projektem planu miejscowego północno-zachodniej części wsi B. W. złożył zarzut, gdyż twierdził, że ustalenia w części rysunkowej i tekstu planu naruszają jego prawa i uprawnienia poprzez dokonanie a) zajęcia pod cel publiczny części ze stacją paliw i zbiornikami podziemnymi paliw b) niezgodnego ze stanem faktycznym zlokalizowania istniejącej stacji transformatorowej c) niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jak dla obszarów niezabudowanych d) asymetrycznego przebiegu linii rozgraniczających działkę nr [...] od dróg e) usunięcia w § 11 dla terenu [...]dotychczasowego programu obejmującego hotel i budownictwo wielorodzinne, f) nie zapisania w § 12 na działce nr [...]istniejącej stacji paliw i budynku g) wprowadzenia obowiązku zapewnienia komunikacji z terenem sąsiednim [...] h) zapisu w § 15 b niegwarantującego zachowania dotychczas istniejących wjazdów i wyjazdów z prawem prawo i lewoskrętów po przebudowie na przekrój dwujezdniowy i) zapisu ustalającego maksymalną stawkę renty planistycznej. Skarżący domagał się zachowania jego praw zapisanych w poprzednim planie miejscowym i decyzji lokalizacyjnej stacji paliw, z włączeniami do istniejącego układu komunikacyjnego. Zarządzeniem z dnia [...]. wójt zakwalifikował powyższy zarzut jako protest i uwzględnił go w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz obowiązku zapewnienia komunikacji wewnętrznej, czyli zarzutów odnoszących się do terenu [...] i [...]. Pismem z dnia [...] wójt powiadomił skarżącego o terminie sesji rady gminy dla rozpatrzenia jego protestu i poinformował o uwzględnieniu protestu w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi krajowej nr [...] przez wyznaczenie tej linii w odległości 20 metrów od linii rozgraniczającej drogi oraz komunikacji z terenem sąsiednim przez usunięcie tego zapisu z tekstu planu, ponadto poinformował o skorygowaniu usytuowania istniejącej stacji transformatorowej na rysunku planu. Zaskarżoną uchwałą Rada odrzuciła protest skarżącego w zakresie podanych na wstępie zarzutów w punktach a, c, d, e, f, h oraz i. Uchwała zawierała pisemne uzasadnienie. Odnośnie zarzuty zajęcia części nieruchomości pod cel publiczny (zarzut a) wskazano, że projekt planu nie przewiduje takiego zajęcia. Linie rozgraniczające drogi publicznej [...]i [...] przebiegają zgodnie z danymi z ewidencji gruntów po granicach własności działek Skarbu Państwa nr [...]i [...], przy czym zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne były to dane wiążące. Zgodnie z obecnym sposobem użytkowania oraz dotychczasowym przeznaczeniem (w planie obowiązującym do końca 2003r.) działki te znajdują się w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] i projekt planu nie zmienia ich przeznaczenia. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r.) zgodnie z § 232 pkt 2 nie dotycą obiektów istniejących, w tym przypadku drogi i stacji paliw ze zbiornikami podziemnymi paliwa należących do skarżącego. Ustalenia planu umożliwiają dalsze funkcjonowanie stacji paliw. Odnośnie kolejnego zarzutu c) wskazano, że w uwzględnieniu częściowym tego protestu zmniejszono odległość od linii rozgraniczających z drogą do 20 metrów, jednak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wydział Dróg i Transportu Starostwa Powiatowego we W. kwalifikuje obszar objęty planem jako położony poza terenem zabudowy miast i wsi, dlatego nieprzekraczalne linie zabudowy muszą odpowiadać warunkom określonym dla takiego terenu w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Projekt planu został uzgodniony z właściwym zarządem drogi. W dotychczasowym planie ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy były również określone w odległości 20 m od linii rozgraniczającej dróg. W zakresie zarzutu d) wskazano, że obecnie nie istnieje działka nr [...], natomiast linia rozgraniczająca teren oznaczony symbolem [...] (obejmujący działki nr [...],[...],[...],[...],[...]i część działki nr [...]) od dróg publicznych [...] i [...] przebiega po granicy własności nieruchomości i jest zgodna ze stanem istniejącym. Odnośnie zarzutu e) wskazano, że w § 11 projektu ustalono dla terenu [...] funkcję podstawową jako produkcję, budownictwo, obsługę firm, finanse, transport, sport i wypoczynek, turystykę, gastronomię, kulturę, handel hurtowy i detaliczny, w tym obiekty o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2. Funkcje te obejmują hotel, natomiast dotychczasowy plan nie przewidywał dla tego terenu funkcji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i nie zgłoszono jej jako wniosku do projektu planu, dlatego nie rozważano jej przy opracowywaniu projektu. Odnośnie zarzutu f) wyjaśniono, że w ustaleniach planu nie zapisuje się obiektów istniejących, natomiast projekt nie przewiduje ich likwidacji lub zmiany funkcji, lecz dopuszcza ich odbudowę, przebudowę lub rozbudowę. W zakresie zarzutu h) wskazano, że zapisy projektu planu nie określają szczegółowej organizacji ruchu, a jedynie szerokość dróg w liniach rozgraniczających, docelową liczbę jezdni i pasów ruchu, klasę techniczną dróg oraz lokalizację wjazdów. Ustalone na rysunku planu zjazdy obejmują wszystkie istniejące w chwili obecnej. Ustalenia projektu nie wykluczają zastosowania prawo i lewoskrętów. Organizacja ruchu na drogach ustalana jest odrębną procedurą (§ 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem Dz. U. Nr 177, poz. 1779 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym). Odnośnie ostatniego zarzutu wskazano, że nie była wymagana analiza ekonomiczna przy ustalaniu stawki opłaty, zaś ustalono ją w granicach ustanowionych w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). W skardze na powyższą uchwałę skarżący podał, że projektowane rozwiązania planistyczne naruszają jego interes prawny jako właściciela nieruchomości na obszarze planu oraz uprawnienia nabyte decyzjami administracyjnymi dotyczącymi sposobu korzystania z drogi krajowej nr [...] (pozwolenie na budowę stacji paliw, decyzja Wojewody zatwierdzająca projekt organizacji ruchu), a ponadto przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20.09.2000r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1067) w zakresie odległości istniejących zbiorników paliw od pasa drogowego. Gmina samowolnie zmieniła kwalifikację zarzutu na protest w celu pozbawienia go możności kontroli prawnej zaskarżonej uchwały. W uzupełnieniu skargi (k. 11) skarżący wyjaśnił, że wniósł skargę na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zaś konkretne naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło przez niebezpieczne i niezgodne z przepisami zbliżenia nowego przebiegu drogi krajowej do zbiorników stacji paliw skarżącego. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie, gdyż ustalenia planu nie naruszyły interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i dlatego jego zastrzeżenia stanowiły protest, a uchwałę o odrzuceniu protestu można zaskarżyć zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co nie zostało dopełnione. Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina odniosła się do zarzutów skargi i powtórzyła, że plan nie narusza istniejącego obiektu stacji paliw i nie reguluje organizacji ruchu na drogach, zaś powołany przepis § 17 rozporządzenia z dnia 20.09.2000r. nie dotyczy stacji paliw, lecz bazy paliw (§ 2 pkt 5 tego rozporządzenia). Na rozprawie skarżący dołączył sporządzone przez siebie w dniu [...]zastrzeżenia do treści i formy projektu planu, bowiem wyłożonego na luźnych kartkach i bez podpisu oraz bez dokumentów uzgodnień projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ujęciu ogólnym należy wskazać, że wnoszący zarzut powinien twierdzić i dowodzić, że kwestionowany zapis projektu planu narusza jego interes prawny lub uprawnienie, czyli że jego sfera prawna będzie przez plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana. Nie jest to równoznaczne z naruszeniem przez projekt planu obiektywnego porządku prawnego, gdyż plan może ingerować w indywidualną sferę prawną danego podmiotu w sposób legalny. Uzasadnienie uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinno wyjaśniać, dlaczego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie mogło wywołać zmiany projektu planu. Skarga do sądu administracyjnego odnosi się również do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia będącego podstawą zarzutu. Brak legitymacji skargowej wywołuje oddalenie, nie zaś odrzucenie skargi. O przynależności zastrzeżeń wobec projektu planu do zarzutów lub protestów nie decyduje ich tytuł ani nawet bezpośrednio treść. Jedynym kryterium rozróżnienia jest tutaj legitymacja do wniesienia jednego z tych środków, której istnienie powinna rada gminy zbadać i wyjaśnić (tak J. Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego" Samorząd Terytorialny 1996 z. 10 s. 19-27). W ocenie Sądu podmiot mający prawo rzeczowe do nieruchomości położonej na obszarze planu w każdym przypadku zgłasza zastrzeżenia do projektu planu w formie prawnej zarzutu, bowiem plan w zakresie odnoszącym się do tej nieruchomości w każdym przypadku wpływa na treść tego prawa i poprzez to z reguły narusza interes prawny tego podmiotu, w znaczeniu wyżej omówionym. Sąd nie jest związany dokonanym przez radę gminy zaliczeniem zastrzeżeń wobec projektu planu do protestów lub zarzutów. W przypadku zaskarżania do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu protestu skarżący powinien oczywiście uprzednio wezwać Gminę do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W przypadku jednak, gdy skarżący złożył w rzeczywistości zarzut, błędnie określony przez radę jako protest, nie powinno być przeszkód do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, zarówno wówczas, gdy skarżący dostosuje sposób zaskarżenia do treści uchwały, jak i wtedy, co ma miejsce w nin. sprawie, gdy konsekwentnie twierdzi, że złożył zarzut i uchwała dotyczy w rzeczywistości odrzucenia zarzutu. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały, co ma także znaczenie, że badanie ogranicza do zarzutów, wobec których rada mogła i powinna się wypowiedzieć, bo były jej znane, zatem skarżący nie może powoływać nowych zarzutów wobec projektu planu dopiero w skardze do sądu administracyjnego lub na rozprawie. Kontrola dotyczy formy podjętej uchwały, a szczególnie jakości lub braku uzasadnienia (wyrok NSA z 3.04.2000r. IV SA 2120/99 ONSA 2001/4/166), przestrzegania procedury planistycznej (art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz zgodności projektu planu z prawem przedmiotowym o ile uchwalenie planu wywoła naruszenie interesu prawnego skarżącego, o czym była mowa (por. wyrok NSA z 31.08.1998r. IV SA 695/98 ONSA 2000/1/16 lub wyrok SN z 18.01.2002r. III RN 192/00 OSNP 2002/15/346). Wprawdzie organ podjął uchwałę w sprawie odrzucenia w części protestów skarżącego, to jednak zastosował następnie procedurę podobną do rozpatrzenia zarzutów, skoro uchwałę uzasadnił na piśmie. W przypadku jednak prawidłowego uzasadnienia decyzji o przeznaczeniu określonego terenu dla konkretnych potrzeb, jak to miało miejsce w nin. sprawie, uchwała o odrzuceniu zarzutu do projektu planu staje się niepodważalna w toku sądowej kontroli jej legalności. Sąd nie bada słuszności lub celowości ustaleń planu. W okolicznościach faktycznych przedstawionych przez organ w zaskarżonej uchwale istotnie zostało wykazane, że skarżący błędnie twierdził o naruszeniu przez ustalenia planu odnoszące się do jego nieruchomości przysługującego mu interesu prawnego. Tym bardziej projekt planu nie mógł w związku z tym naruszyć prawa przedmiotowego dotyczącego interesu prawnego skarżącego. Skarga nie zawierała wyraźnego nawiązania do treści zarzutu rozpatrzonego przez radę i w zakresie elementów wykraczających poza treść zarzutu nie mogła, jak już wspomniano, wywołać w odniesieniu do nich uwzględnienia skargi. Wbrew przytoczeniom skargi, podstawą interesu prawnego skarżącego nie mogły być akty stosowania prawa, powołane w uzasadnieniu skargi. Przytoczony przepis nie odnosił się, jak trafnie stwierdził organ, do posiadanej stacji paliw. Nieudostępnienie skarżącemu treści uzgodnień do projektu planu nie oznaczało, że tych uzgodnień nie było, a ponadto zarzut ten był również nowy, do którego rada nie mogła się odnieść. Wobec nieprzytoczenia w skardze konkretnych zastrzeżeń do uzasadnienia zaskarżonej uchwały w nawiązaniu do treści poszczególnych zarzutów należało ocenić, że skarżący zaskarżył nie tyle uchwałę w zakresie jej merytorycznej zawartości, lecz jedynie ze względów formalnych, o ile błędnie kwalifikowała jego zarzut jako protest. Jednak, jak już wskazano, błąd ten nie wpłynął na rzeczywistą treść tej uchwały, która w istocie odnosiła się do zarzutu i prawidłowo uzasadniała jego odrzucenie. Sposób korzystania przez skarżącego z drogi krajowej w oczywisty sposób nie dotyczył jego indywidualnego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.