II SA/Wr 307/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S.Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz S.Cz. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...], ustalającą na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, budowę elementów infrastruktury technicznej, w tym przyłącza energii elektrycznej, gazu, wody i kanalizacji oraz wjazdu od strony ul. [...], przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce nr 242/1, części działek nr 242/2 i 342, AM-5, części działki nr 22, AM-6 oraz części działki nr 6, AM-11, obręb W. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełniania następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej /w tym linii zabudowy/ i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Sąsiednie działki są zabudowane – co pozwoliło na określenie dyrektyw służących realizacji zasady dobrego sąsiedztwa - budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej /ul. [...]/, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem w ewidencji gruntów i budynków został on oznaczony symbolem "Bz" /w myśl przepisu § 68 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/ grunty oznaczone symbolem "Bz" są zaliczone do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczają tereny rekreacyjno-wypoczynkowe/. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ II instancji stwierdził, że warunki zabudowy można ustalić jedynie w sytuacji, gdy m.in. zapewniona jest kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Dalej Kolegium podkreśliło, iż w rozpatrywanej sprawie przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolno stojącego, budowa elementów infrastruktury technicznej, w tym przyłącza energii elektrycznej, gazu, wody i kanalizacji oraz wjazdu. Z akt sprawy wynika, iż w obszarze analizowanym, wokół działki, na której ma ona być realizowana, istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia wymóg kontynuacji funkcji. Nadto parametry planowanej inwestycji nie odbiegają od parametrów obiektów istniejących na obszarze analizowanym. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalony na poziomie do 0,34, nie przekracza maksymalnych parametrów tego wskaźnika na obszarze objętym analizą /działki nr 31, AM-11, nr 314, nr 315, nr 316, AM-5, inne/. Podobnie kształtują się szerokość elewacji frontowej. Średnia szerokość wynosi w obszarze analizowanym 8,34 m, ale składają się na nie obiekty o szerokości od 6,00 m do 18,00 m. Dlatego też ustalenie tego parametru w granicach od 7,00 m do 14,00 m było uzasadnione. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki to 7,05 m, ale składają się na nią obiekty w wysokości od 2,5 m do 9 m, przy czym najczęściej powtarzającą się wartością jest 8,00 m. Także dach płaski wielokrotnie występuje na obszarze objętym analizą. Zdaniem Kolegium, ustalone przez organ I instancji parametry dla powyższej inwestycji pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego na terenie objętym analizą oraz spełniają wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa". Także w ocenie Kolegium pierwszoinstancyjne postępowanie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający wymogom powołanej ustawy i kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja lokalizacyjna – jak wskazało Kolegium - nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich /art. 63 ust. 2 ustawy/. Nie pozwala ona także na rozpoczęcie i prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych. Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi ustawowe oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi, wówczas organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudów /art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy/. Nadto Kolegium wskazało, że w myśl art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy /Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589/, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w decyzji zapisuje się w szczególności przez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby /§ 2 pkt 7/. W decyzji organu I instancji dokonano, zdaniem Kolegium ustaleń dotyczących warunków ochrony interesów osób trzecich we wskazanym wyżej zakresie. W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, iż skoro przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnym, to organ lokalizacyjny nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł S.Cz., zarzucając jej naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pozbawienie działki skarżącego oraz działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej i pozbawienie możliwości korzystania z niej na dotychczasowych warunkach. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji. Zdaniem skarżącego, nie można ograniczyć funkcji służebnych drogi wewnętrznej, która do tej pory umożliwiała dojazd do ogrodów posesji oznaczonych na mapie numerami od 15 do 41 oraz do pozostałych nieuwidocznionych na mapie działek, a którą to funkcję komunikacyjną sporna decyzja likwiduje. Wymieniona droga wewnętrzna, która fizycznie istnieje, zaczyna się wlotem przy ul. [...] a kończy się przy ul. [...]. Jest wprawdzie wąska, lecz może nią przejechać straż pożarna i samochód ciężarowy. Skarżący podkreślił, iż mieszkańcy biorąc pod uwagę argumenty bezpieczeństwa przeciwpożarowego i względy komunikacyjne, uzgodnili jej budowę ze wspólnych środków za zgodą DRN W.K., rezygnując z możliwości powiększenia ogrodów. Wiele lat później w obrębie tej drogi " znalazł się" kabel telefoniczny. Ostatnio także Gazownia przeniosła tu stację redukcyjną, stąd decyzja o warunkach zabudowy pozbawia bezpośredniego dojazdu do tej stacji. Wydana decyzja o warunkach zabudowy – zdaniem skarżącego – w/w funkcję drogi likwiduje, włączając jej część do działki przeznaczonej pod zabudowę, co uniemożliwia przejazd pojazdami. Ponadto z tego powodu tracą na atrakcyjności i wartości posesje mieszkańców. Strona podniosła również, że uchybiono procedurze, cyt: "zawiadomień o zgodzie na warunki inwestycji /tuż przed świętami bez zawiadomienia dzierżawców działek przewidzianych pod inwestycję/" oraz nie uwzględniono argumentów odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W dodatkowo złożonym piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2008 r. skarżący ponowił zarzuty podniesione w skardze, a nadto zarzucił naruszenie interesu prawnego skarżącego, w konsekwencji zaniechanie ustaleń w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a co z kolei spowodowało naruszenie prawa procesowego, tj. art.7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez S.Cz. została uwzględniona. Lektura akt sprawy niewątpliwie wskazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek Gminy W., złożony w organie I instancji w dniu 11 sierpnia 2006 r. W aktach sprawy znajduje się pismo organu I instancji z dnia 22 sierpnia 2006r., zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wystąpieniu do organów współdziałających", w rozdzielniku którego, pod poz. 10 umieszczono nazwisko skarżącego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by powyższe zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu. W aktach sprawy znajduje się jedynie "zwrot" do organu przesyłki tegoż zawiadomienia, przy czym przesyłka ta została skierowana na błędnie wskazany adres, a to Wrocław, ul. Skibowa 107, gdy zaś materiały zgromadzone w sprawie wskazywałyby, że właściwy adres, to Wrocław, ul. Skibowa 103. Potwierdza to chociażby dokument zatytułowany "Wykaz właścicieli i władających". Powyższe ustalenie powoduje, że nie można przyjąć, by skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, gdy zaś z przepisu art.61 § 4 k.p.a. wynika bezwzględny obowiązek organu w tym zakresie. Naruszenie przez organ tego wymogu powoduje, że w niniejszej sprawie, w konsekwencji naruszono zagwarantowaną skarżącemu - zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu /art.10 §1 k.p.a./. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyraża się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu. Zasada ta przejawia się m. innymi w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. W orzecznictwie Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu /por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, publ. LEX nr 53441/. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia /decyzje administracyjne/, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. /wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1479/99, publ. LEX nr 54176/. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika również, by skarżący przed wydaniem przez organ I instancji decyzji miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wniosków dowodowych. Z akt sprawy niewątpliwie zaś wynika, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania z dnia 13 października 2006r. skierowane do skarżącego przesłano również na błędny adres, czyli Wrocław, ul. Skibowa 107, zamiast właściwy, czyli: Wrocław, ul. Skibowa 103. W aktach sprawy, podobnie jak przy Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, znajduje się jedynie "zwrot" do organu tej przesyłki. Obowiązkiem zaś organu I instancji było skuteczne pouczenie skarżącego o prawie zapoznania się z zebranymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. /por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 94/. Z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za udowodnione /wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 701/88/. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji z naruszeniem art.10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. wydał swoją decyzję, gdyż przed jej podjęciem nie zapoznał skarżącego z zebranym w sprawie materiałem, a w szczególności z przeprowadzoną analizą /część tekstowa i graficzna/, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ - zwanym dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, nie dając tym samym skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Uchybienie to jest o tyle istotne, że na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Organ drugiej instancji powyższych uchybień nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tym samym wydał również decyzję naruszającą prawo. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że faktyczne pozbawienie skarżącego jako strony postępowania czynnego Jego udziału w sprawie przed organem pierwszej instancji, powoduje, iż przedwczesne w tej sytuacji byłoby dokonywanie przez Sąd oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego jak i stanu faktycznego sprawy. Jednakże zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 w/w ustawy - sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprawdzie w decyzji organu I instancji widnieje zapis, cyt. "Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków Okręgowej Izby Architektów", jednakże w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Ponadto wskazać należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje m.in. działkę nr 342, jednakże na załącznikach graficznych decyzji umieszczona jest działka nr 324 (droga), brak jest natomiast działki o nr 342. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny zapewnić skarżącemu, jak i wszystkim pozostałym stronom tegoż postępowania czynny udział w postępowaniu, jak i wyjaśnić czy planowana inwestycja nie pozbawi osób trzecich dostępu do drogi publicznej. Ustalenia, jak i rozważania tej kwestii powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.