II SA/Wr 307/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2006r. Nr 96, poz. 667/ oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej /Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm./ nakazał [...] Sp. z o.o. w O. spowodowanie wykonania szeregu szczegółowo opisanych obowiązków w wyznaczonych terminach, a w szczególności w punkcie 4 zainstalować w każdym obiekcie produkcyjnym, magazynowym, biurowym, socjalnym o kubaturze przekraczającej 1000 m3 wyłącznik przeciwpożarowy prądu dający możliwość wyłączania zasilania w całym obiekcie w jednym miejscu, w terminie do dnia 31 grudnia 2009r., zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSW i A z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 80, poz. 563/. W uzasadnieniu decyzji organ ten opisał wyniki czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniach 15-23 grudnia 2008r. na terenie i w budynkach Zakładu. Stwierdził, że właściciel obiektów i terenu posiada szereg obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym obowiązek zainstalowania w budynkach o kubaturze przekraczającej 1000 m3 przeciwpożarowych wyłączników prądu, zaś na terenie Zakładu wyłącznik taki umieszczony jest jedynie w nowo wybudowanym budynku, natomiast brakuje ich w pozostałych obiektach /halach produkcyjnych/. Według załączonego protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych, kontrolą objęto obiekty stanowiące własność [...] Sp. z o.o. w Oławie, zatem nie należące do prezesa zarządu tej osoby prawnej, zaś w toku kontroli stwierdzono brak przeciwpożarowego wyłącznika prądu w ciągu trzech hal produkcyjnych, w hali napraw wagonów o kubaturze 23.444 m3, w hali szczelności cystern o kubaturze 7.180 m3 i w hali obróbki mechanicznej o kubaturze 28.265 m3, ponadto w hali odlewni żeliwa o kubaturze 15.413 m3, a także w szatni /650 m3/ i oczyszczalni żeliwa /772 m3/, a kolejno w magazynie głównym i hali odlewni brązu o kubaturze 7.493 m3, magazynie farb i lakierów o kubaturze 1093 m3 oraz magazynie podzespołów o kubaturze 2.352 m3 i garażach wózków o kubaturze 3.145 m3, hali krajalni o kubaturze 3.290 m3, warsztacie techniczno-usługowym o kubaturze 3.255 m3, hali naprawy zderzaków o kubaturze 2.403 m3 i budynku szatni głównej o kubaturze 1.356 m3, strażnicy ppoż. o kubaturze 1.310 m3, budynku myjni cystern o kubaturze 1.577 m3, portierni /562 m3/, budynku biurowym o kubaturze 1.556 m3. Do protokołu dołączono odpis z KRS z wpisem J. B. jako prezesa zarządu Spółki, pełnomocnictwo udzielone przez tego prezesa do występowania w imieniu Spółki podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz zawiadomienie z dnia 27.11.2008r. kierowane do Spółki o zamiarze przeprowadzenia czynności. Wpisana do rejestru firma brzmi Z. "O.". W odwołaniu od tej decyzji Spółka reprezentowana przez prezesa zarządu zakwestionowała obowiązek ustanowiony w punkcie 4 i wniosła o uchylenie decyzji w tym zakresie. Skarżący wskazał, że powinność zainstalowania przeciwpożarowych wyłączników prądu uzależniona jest od zgodności z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Rozporządzenie to według § 2 ust. 1 odnosi się do budynków nowo budowanych lub zmieniających sposób użytkowania, zaś według § 207 ust. 2 przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego a także § 183 dotyczące oświetlenia, stosuje się do budynków istniejących jeżeli zagrażają one zdrowiu ludzi. W zakładzie istnieją obiekty o kubaturze powyżej 1.000 m3, w których od ponad 20 lat nie były dokonywane działania budowlane, a ich stan nie zagraża życiu ludzi, więc aktualne wymagania techniczno-budowlane nie uzasadniają obowiązku wymienionego w punkcie 4 decyzji. Ponadto obecna złożoność instalacji elektrycznej nie pozwala na instalację przeciwpożarowych wyłączników prądu, zaś koszt instalacji przekracza możliwości finansowe Zakładu. Organ I instancji przekazał "odwołanie Prezesa[...] ". Zaskarżona decyzja wydana została "po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Naprawczego Taboru Kolejowego ..." i zawierała rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji nr 20/09. Według uzasadnienia, adresatem decyzji I instancji był [...]i ten Zakład złożył odwołanie. Argumentacja skarżącego wywodzona z brzmienia § 207 ust. 2 rozporządzenia z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ była bezzasadna, bowiem ustanowiony w § 4 ust. 2 pkt 2 powołanego w decyzji rozporządzenia obowiązek ma zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych, w tym do istniejących. Przepis § 4 ust. 2 pkt 2 odsyła do wymagań ustanowionych w § 183 warunków technicznych, który to przepis nie jest wymieniony w § 207 ust. 2. Jako adresata decyzji organ wymienił [...] Sp. z o.o. w O. W skardze do sądu administracyjnego skarżący Zakład powtórzył zarzut niewłaściwego stosowania § 4 rozporządzenia, skoro odsyła on do przepisów warunków technicznych nie odnoszących się do budynków istniejących i nie zagrażających życiu ludzi. Powołany przez organ przepis § 183 warunków technicznych również nie znajdzie zastosowania wobec treści § 330 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 80, poz. 563/, właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków ... wyposażają obiekty, zgodnie z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych, w przeciwpożarowe wyłączniki prądu. W odniesieniu do tego obowiązku nie dopuszczono stosowania rozwiązań zamiennych /§ 1 ust. 2 rozporządzenia/. Według przejściowego przepisu § 40 w stosunku do obiektów wzniesionych przez dniem wejścia w życie rozporządzenia, nie stosuje się w określonych przypadkach wymagań określonych w § 23 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2. Z przepisu tego może wynikać, że wymagania ustanowione w pozostałych przepisach rozporządzenia, stosuje się do obiektów istniejących. Według § 43, rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia, czyli od dnia 18 maja 2006r. Identyczny obowiązek ustanawiał przepis § 4 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003r. /Dz.U. Nr 121, poz. 1138/. Brzmienie powołanych przepisów nasuwało problem prawny, czy wyrażenie "zgodnie z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych" oznaczało odesłanie do samej treści obowiązku wyposażania obiektów, dookreślającej obowiązek ustanowiony w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenie z 21.04.2006r., czy też uzależnia ono istnienie tego obowiązku od stosowania w odniesieniu do danych obiektów przepisów o warunkach technicznych. W tym ostatnim przypadku, w sytuacji gdyby przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowiły, że obowiązku wyposażania budynków w przeciwpożarowe wyłączniki prądu nie wymaga się w odniesieniu do obiektów istniejących, powstałaby kolizja miedzy przepisami przechodnimi obu rozporządzeń, zaś powołany § 4 ust. 2 pkt 2 byłby przepisem od początku niestosowalnym, pomimo brzmienia § 40, skoro odesłanie nastąpiło do przepisów już obowiązujących i problem powinien być znany autorowi rozporządzenia z 21.04.2006r. W dalszym planie rozważań, jak zwykle przy wykładni przepisów przewidujących bezpośrednie stosowanie nowego aktu normatywnego do stanów zastanych, powstaje zagadnienie ich zgodności z zasadami konstytucyjnym wynikającymi w szczególności z art. 2 konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że wymagania, o których mowa, ustanawia § 183 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Przepis ten stanowi, że w instalacjach elektrycznych należy stosować przeciwpożarowe wyłączniki prądu, w szczególności w strefach pożarowych o kubaturze przekraczającej 1.000 m3 lub zawierających strefy zagrożone wybuchem. W treści rozporządzenia z 12.04.2002r. znajdują się przepisy uściślające sposób jego stosowania, zatem § 2 ust. 1 stanowiący o stosowaniu rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, dalej tenże § 207 ust. 2, który stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego /czyli §§ 207-290/ ... stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, a w końcu § 330 zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia /dniem 16.12.2002r. według § 332/ został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Z przepisów tych wynika niewątpliwie, że § 183 warunków technicznych nie stosuje się do obiektów budowlanych skarżącego opisanych w zaskarżonej decyzji, co wynika w sposób oczywisty z przepisów § 2 ust. 1 i § 330 tego rozporządzenia, skoro obiekty te zostały legalnie /czego nikt nie kwestionuje/ wybudowane przed wejściem w życie tego aktu prawnego. Oznacza to, że w oparciu o ten przepis nie mógłby obecnie organ nadzoru budowlanego stwierdzić niespełnienie przez obiekty skarżącego wymagań ustanowionych w tym przepisie. Nie oznacza to natomiast, że wyłączone jest ustanowienie w innym akcie normatywnym odesłania do tego przepisu, w treści przepisu wprowadzającego odrębne, samoistne i aktualne obowiązki skarżącego, precyzowane częściowo poprzez to odesłanie. Można oczywiście mieć wątpliwości odnośnie poprawności legislacyjnej takiego formułowania przepisu o działaniu bezpośrednim, który ustanawia obowiązek prawny jedynie częściowo określony i dookreśla jego treść przez odesłanie do przepisu zawartego w innym akcie normatywnym, zawierającym wyraźne przepisy wyłączające stosowanie tego aktu wobec adresata obowiązku, gdyby miało to być stosowanie samodzielne /a nie na zasadzie odesłania/. W ocenie Sądu należy jednak rozumieć treść obowiązku ustanowionego w powołanym § 4, jako ukształtowanego również przez treść zawartą w powołanym przepisie § 183, niezależnie od brzmienia przepisów regulujących zakres stosowania tego przepisu w oderwaniu od zawartego w § 4 odesłania. Skarżący nie podważał zasady bezpośredniego stosowania przepisów rozporządzenia z 21.04.2006r., ale też Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania konstytucyjności tego aktu normatywnego z tego punktu widzenia. Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej /Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm./ komendant powiatowy /miejski/ Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W orzecznictwie sądowym /wyrok NSA z 17.04.2007r. I OSK 745/06 Lex nr 362445/ podkreśla się, że zakres zastosowania tego przepisu nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do budynków powstałych w okresie przed wejściem w życie tego przepisu. Nie jest kwestionowane bezpośrednie stosowanie tej ustawy i przepisów wykonawczych do stanów powstałych dawniej, trwających dalej /wyrok z 15.10.2007r. II SA/Łd 359/07 Lex nr 508933/. Jak wynika z powyższego, zarysowany na wstępie problem prawny Sąd rozstrzygnął opowiadając się za stanowiskiem, wyrażanym także przez organ, że treść obowiązku opisanego, w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21.04.2006r. ustanowiona została w części przez odesłanie do treści normatywnej § 183 warunków technicznych, w oderwaniu od kwestii stosowalności rozporządzenia z 12.04.2002r. Wymaga ponadto podkreślenia, że Sąd badał legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej. Tym niemniej należało zwrócić uwagę na rażące uchybienia organu I instancji powstałe przy formułowaniu decyzji, które zostały naprawione przez organ odwoławczy, co uzasadniało oddalenie skargi, których jednak organ nie omówił w sposób dostateczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy od razu zaznaczyć, że uchybienie to ocenione zostało jako niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a./. Należało więc wskazać organowi I instancji, że adresatem obowiązku był właściciel budynków, którym była Spółka, nie zaś członek zarządu tej osoby prawnej. Błędne określenie adresata decyzji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności /art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a./. Z materiału sprawy wynikało niewątpliwie, że postępowanie prowadzone było wobec Spółki, nie zaś jej członka zarządu. W taki też sposób można było rozumieć decyzję kierowaną nie imiennie wobec osoby fizycznej będącej piastunem organu osoby prawnej, lecz w sposób mało precyzyjny właśnie do tej osoby. Organ I instancji nie podał nazwy /firmy/ tej osoby prawnej w brzmieniu zgodnym z wpisem do KRS. Samo określenie obowiązku prawnego Spółki było zbyt ogólnikowe i mogło nasuwać wątpliwości, wprawdzie nie w stopniu prowadzącym do nieważności decyzji /art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a./, to jednak dokumentowało brak dbałości organu przy stosowaniu art. 107 § 1 k.p.a.. Należy także wskazać na koniec, że zgłaszane przez skarżącego trudności ekonomiczno-finansowe lub techniczne, jako nie stanowiące przesłanek prawnych zwolnienia go od nałożonego obowiązku, nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd, którego zadaniem była kontrola zaskarżonej decyzji wyłącznie według kryterium zgodności z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.2.12.2009r.